ΤΟ ΕΡΓΟ "ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΣτΕ" ΕΝΤΑΧΘΗΚΕ ΣΤΟ ΜΕΤΡΟ 2.2 "ΕΞΥΠΗΡΕΤΗΣΗ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ ΚΑΙ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ ΖΩΗΣ" ΤΟΥ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ "ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΤΗΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΣ" (ΕπΚτΠ) ΚΑΙ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΘΗΚΕ ΣΕ ΠΟΣΟΣΤΟ 75% ΑΠΟ ΚΟΙΝOΤΙΚΟΥΣ ΠΟΡΟΥΣ.
1. Κυβερνητικό όργανο, σύμβουλος του απόλυτου μονάρχη αρχικά, τεχνοκρατικός σύμβουλος του Κοινοβουλίου με στόχο την θέσπιση αρτίων νομοθετημάτων κατόπιν, το Συμβούλιο της Επικρατείας προβλέφθηκε από την έννομη τάξη για τρίτη φορά με το Σύνταγμα του 1911, με σκοπό να αποτελέσει βασικό παράγοντα κατοχυρώσεως του Κράτους Δικαίου.
2. Το κίνημα που, υπό την αιγίδα του Στρατιωτικού Συνδέσμου, ξέσπασε στο Γουδί την νύχτα της 14ης προς την 15η Αυγούστου 1909 απέβλεπε, σύμφωνα με το κάπως γενικόλογο πρόγραμμα που αυτός είχε υιοθετήσει, σε αναδιοργάνωση του Κράτους και των ενόπλων δυνάμεων, στην εξυγίανση της δημόσιας διοίκησης, της δικαιοσύνης και της παιδείας (1). Για να επιτύχει τους στόχους του ο Στρατιωτικός Σύνδεσμος κάλεσε από την Κρήτη τον Δεκέμβριο του 1909 τον, γνωστό για την εκεί δράση του πολιτικό, Ελευθέριο Βενιζέλο. Ο Βενιζέλος εισηγήθηκε την σύγκληση Αναθεωρητικής Βουλής και, τελικά, μετά από δύο εκλογικές αναμετρήσεις, στις εκλογές του Νοεμβρίου 1910, αναδείχθηκε η Β' Διπλή Αναθεωρητική Βουλή, η οποία προέβη με ταχέα βήματα στην αναθεώρηση του Συντάγματος του 1864 (2). Μέσω της αναθεώρησης ο Βενιζέλος ανέλαβε το μεγαλόπνοο εγχείρημα της εμπεδώσεως του Κράτους Δικαίου και του αστικού εκσυγχρονισμού του Κράτους. Βασικό εργαλείο για την επίτευξη του σκοπού αυτού ήταν η δημιουργία των αναγκαίων θεσμών που θα εγγυώντο την κυριαρχία του νόμου(3). Στο πολιτικό αυτό πλαίσιο εντάσσεται και η επανίδρυση του Συμβουλίου της Επικρατείας, με τελείως διαφορετική, όμως, μορφή από τις δύο προηγούμενες φορές(4).
3. Στις 25 Απριλίου 1911 κατετέθη στην Βουλή η τρίτη έκθεση της επί της Αναθεωρήσεως του Συντάγματος Επιτροπής (5), η οποία είχε ως Πρόεδρο τον Στέφανο Δραγούμη και ως Εισηγητή τον βουλευτή Αττικοβοιωτίας, Κωνσταντίνο Ρακτιβάν, τον μετέπειτα πρώτο Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Η τρίτη αυτή έκθεση, καθ' όσον αφορά στο Συμβούλιο της Επικρατείας, ήταν διαρθρωμένη ως εξής:(6) Μετά από μιά σύντομη εισαγωγή, στην οποία σημειώνεται ότι: "Το Συμβούλιον όμως της Επικρατείας, ούτινος έχει ανάγκη η σημερινή διοίκησις, κοινόν έχει μετά του παλαιού μόνον την ονομασίαν και ουδέν πλέον" και στην οποία αναπτύσσονται επιχειρήματα υπέρ της αναγκαιότητας του θεσμού, ακολουθούν πέντε κεφάλαια στα οποία λεπτομερώς περιγράφονται οι αρμοδιότητες του Συμβουλίου και τα οποία είναι τα ακόλουθα:Ι. Η υπό του Συμβουλίου της Επικρατείας επεξεργασία των προτάσεων νόμων, ΙΙ. Η υπό του Συμβουλίου της Επικρατείας επεξεργασία κανονιστικών διαταγμάτων, ΙΙΙ. Το Συμβούλιον της Επικρατείας ως Διοικητικόν δικαστήριον, IV. Αίτησις περί ακυρώσεως παρανόμων πράξεων δημοσίων Αρχών και V.Πειθαρχική δικαιοδοσία.Τέλος, ακολουθεί κεφάλαιο αφιερωμένο στην σύσταση και εν γένει οργάνωση του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Σχετικά με την αρμοδιότητα της επεξεργασίας των σχεδίων νόμων, η Επιτροπή σημειώνει (σελ. 150-154) ότι η πείρα απέδειξε ότι η νομοθετική εργασία δεν γίνεται με την απαιτούμενη προσοχή. Γι' αυτό και παρατηρήθηκε η ύπαρξη αντιφατικών διατάξεων και κενών που δυσκολεύουν την ερμηνεία και εφαρμογή των νόμων από την διοίκηση. Εξ άλλου, ακόμα και αν τα νομοσχέδια είναι άψογα, κατά την συζήτησή τους στην Βουλή υποβάλλονται συχνά τροπολογίες που ανατρέπουν την όλη οικονομία του νομοθετήματος. Ιδιαίτερη σημασία έχει και το γεγονός ότι το Κράτος πρέπει, πλέον, να θεραπεύσει σειρά κοινωνικών αναγκών και να νομοθετήσει σε ποικίλα αντικείμενα, εξέλιξη που καθιστά το νομοθετικό έργο περισσότερο σύνθετο. Οι υπάρχουσες νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, που εργάζονται "... κατά το πλείστον παρέργως..." δεν βελτίωσαν την κατάσταση. Για τους λόγους αυτούς η Επιτροπή θεώρησε ότι η επεξεργασία των προτάσεων νόμων η οποία θα γίνεται "... μακράν της καθ' ημέραν πολιτικής πάλης, εν αταραξία πνεύματος υπό ανδρών εχόντων τα φώτα της πράξεως και της επιστήμης, δυναμένων να ερευνήσωσιν την έννοιαν, τον σκοπόν και τας λεπτομερείας των διαφόρων διατάξεων, να θέσωσιν αυτάς εν αρμονία προς την υπάρχουσαν νομοθεσίαν, ούτως ώστε ν' αποτελή αύτη εν οργανικόν σύνολον, ...", θα επιτρέψει στην Βουλή να συζητά και να ψηφίζει άρτια νομοθετήματα. Από την αρμοδιότητα της επεξεργασίας εξαιρείτο ο προϋπολογισμός, με την αιτιολογία ότι, εφ' όσον έχει καθαρά πολιτική χροιά και δεν εισάγει νομικές ρυθμίσεις, το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν θα είχε να επιτελέσει καμιά ουσιαστική νομική εργασία, ενώ θα υπήρχε ο κίνδυνος έντονων προστριβών εάν με την γνωμοδότησή του αντετίθετο προς την Κυβέρνηση. Σύμφωνα με την Επιτροπή τα προβλήματα που παρουσιάζονται κατά την σύνταξη των νόμων είναι ακόμα οξύτερα καθ' όσον αφορά στα διατάγματα που εκδίδονται προς εκτέλεσή τους (σελ. 154 - 155). Τούτο δε διότι οι υπηρεσίες του κάθε Υπουργείου, στις οποίες γίνεται η προετοιμασία των διαταγμάτων, δεν έχουν τις απαιτούμενες ικανότητες και γνώσεις για την σύνταξή των, ιδιαίτερα λόγω της "... καθ' εκάστην επεκτεινομένης νομοθετικής και διοικητικής δράσεως.".
Η σημαντικότερη, αναμφισβήτητα, αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπως αναδεικνύεται και από την Έκθεση της Επιτροπής, είναι η αρμοδιότητά του ως ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου (σελ. 156 - 158) και του δικαστηρίου στο οποίο ανατίθεται η εκδίκαση της αιτήσεως ακυρώσεως (σελ. 158 - 162). Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η ανάπτυξη της διοικητικής δικαιοσύνης "... αποτελεί μίαν των θαυμασιωτέρων προόδων του νεωτέρου Κράτους ...", την μοναδική εγγύηση της προασπίσεως του ατόμου από τις υπερβάσεις της εξουσίας. Εξ άλλου, "Η καταπληκτική ... αύξησις της διοικητικής ενεργείας του Κράτους, ο πολλαπλασιασμός των διοικητικών νόμων, των στενότατα απτομένων πλείστων όσων ιδιωτικών συμφερόντων ..." επιβάλλουν την οργάνωση πλήρους και ορθολογικού συστήματος απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης. Έτσι, στο Συμβούλιο της Επικρατείας απονέμεται η αρμοδιότητα εκδικάσεως των διαφορών αμφισβητουμένου διοικητικού και καθίσταται το δικαστήριο ενώπιον του οποίου ασκούνται τα ένδικα μέσα της εφέσεως και αναιρέσεως κατά των αποφάσεων των κατωτέρων διοικητικών δικαστηρίων. Πάντως η αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν εκτείνεται σε κάθε διοικητική διαφορά, αλλά μόνον επί των διαφορών και των ενδίκων μέσων που θα υπαγάγει σ' αυτό ο νομοθέτης. Σύμφωνα με την Επιτροπή η άμεση ανάθεση όλων των υποθέσεων του αμφισβητουμένου διοικητικού θεωρήθηκε άσκοπη και επικίνδυνη, διότι οι υποθέσεις "... μη καθοριζόμεναι εν τω νόμω, θα χαρακτηρίζονται εκ της ασταθείας των επιστημονικών γνωμών...", αλλά και διότι δεν είχαν συσταθεί ακόμα τα αρμόδια προς εκδίκαση των διαφορών κατώτερα διοικητικά δικαστήρια. Ωστόσο, όπως αναφέρεται στην έκθεση της Επιτροπής, η διοίκηση ασκείται, συνήθως, κυριαρχικά, εξουσιαστικά, "δια της μορφής της αμέσου επιταγής". Τα νόμιμα μέσα με τα οποία εξασφαλίζεται ότι οι διοικητικές αρχές δρούν εντός των ορίων της νομιμότητας, δηλ. η ποινική και πολιτική ευθύνη των Υπουργών, καθώς και ο ιεραρχικός έλεγχος της διοικήσεως, όσο σημαντικά και αν είναι δεν μπορούν να θεωρηθούν επαρκή. Γιά τούτο προτείνεται η εισαγωγή ενός νέου ενδίκου μέσου, της αιτήσεως ακυρώσεως κατά των πράξεων των διαφόρων αρχών (στην έκθεση αναφέρεται και με τον γαλλικό όρο recours en annulation), με το οποίο ο διοικούμενος θα μπορέσει να επιτύχει την ακύρωση των διοικητικών πράξεων, εάν είναι παράνομες, και με τον τρόπο αυτόν να προασπίσει τα έννομα συμφέροντά του, αλλά και να διασφαλίσει την εν γένει τήρηση της νομιμότητας εκ μέρους της διοικήσεως. Το δικαστήριο που θα εκδικάζει τις αιτήσεις ακυρώσεως είναι το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο θα ασκεί την αρμοδιότητά του αυτή ως ανώτερο διοικητικό δικαστήριο, σε δημόσια συνεδρίαση, κατ' αντιμωλίαν.
Η τελευταία αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας (σελ. 162 - 163) συνδυάζεται με την κατοχυρούμενη συνταγματικώς πλέον μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων (7). Έτσι το Συμβούλιο της Επικρατείας ασκεί επί των υπαλλήλων την πειθαρχική δικαιοδοσία, με σκοπό να τους παρασχεθεί μιά ακόμα εγγύηση.
Σε ξεχωριστό κεφάλαιο (σελ. 164 - 167) η Επιτροπή εξετάζει τα της στελεχώσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας. Δεδομένου ότι οι αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας θα εκτείνονταν σε όλους τους κλάδους της διοικήσεως θα έπρεπε να επανδρώνεται με πολυάριθμο, αλλά και έμπειρο προσωπικό. Έτσι προκρίθηκε η λύση της διακρίσεως του προσωπικού σε τακτικό και έκτακτο. Οι τακτικοί Σύμβουλοι είναι οι διαρκώς εκεί εργαζόμενοι, οι λαμβάνοντες μέρος σε όλες τις λειτουργίες του σώματος. Οι έκτακτοι λαμβάνονται από τους ανωτέρους δημοσίους υπαλλήλους, και συμπράττουν με τους τακτικούς στις διάφορες λειτουργίες του Συμβουλίου της Επικρατείας. Στην περίπτωση, όμως, που αυτό λειτουργεί ως δικαστήριο οι έκτακτοι Σύμβουλοι στερούνται ψήφου.
4. Η συζήτηση που εξελίχθηκε στην Βουλή (8) είναι εξαιρετικά ενδιαφέρουσα. Όπως προκύπτει από την ανάγνωση των πρακτικών της εποχής εκείνης, πολλά από τα ζητήματα που εθίγησαν, όπως αυτό της σχέσεως των εξουσιών ή της φύσεως της αιτήσεως ακυρώσεως, διατηρούν ακέραια την επικαιρότητά τους.
Τα κατά της εισαγωγής του νέου αυτού θεσμού επιχειρήματα που διατυπώθηκαν εκίνουντο σε διαφορετικούς άξονες: Υποστηρίχθηκαν, κατ' αρχάς, επιχειρήματα τεχνικής φύσεως: Εφ' όσον υπάρχουν νομοπαρασκευαστικές επιτροπές στα διάφορα Υπουργεία προς τι η νομοπαρασκευαστική και γνωμοδοτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας (9), και ποιός είναι καταλληλότερος για να νομοθετεί παρά ο βουλευτής που γνωρίζει τις ανάγκες και τα προβλήματα του λαού (10); Περαιτέρω, η λειτουργία τέτοιου Σώματος θα απαιτήσει μεγάλες δαπάνες, αποσκοπεί "... [εις] την σύστασιν αριστοκρατικού πρυτανείου ή λαομισήτου γηροκομείου"(11), και με τον τρόπο αυτό η Βουλή θα δημιουργήσει "... δια Διαταγμάτων και αλληλοδιορισμού μίαν αριστοκρατίαν, δια να εύρη πάσα φιλοδοξία κάποιαν θέσιν!"(12). Εξ άλλου, δεν είναι δυνατόν να βρεθούν άνδρες ικανοί να καταλάβουν τις θέσεις των Συμβούλων της Επικρατείας διότι οι αριστείς ευρίσκονται ήδη στην Βουλή (13), ενώ από την ιστορική ανάλυση προκύπτει ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι "...οθνείον και ξένον προς τα ήθη μας ...."(14).
Ωστόσο, "Το μέρος των διατάξεων του Συντάγματος, το επισπάσαν ιδιαιτέρως την προσοχήν της Βουλής..."(15) υπήρξε το σχετικό με την ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Οι βασικές αντιρρήσεις προέλευση είχαν την αντίληψη ότι με την αρμοδιότητα αυτή παραβιάζεται η αρχή της διακρίσεως των εξουσιών, μειώνεται το κύρος της Βουλής, της Εκτελεστικής Εξουσίας και της Κυβερνήσεως, που είναι υπεύθυνη έναντι των εκλεκτών του Έθνους (16). Η αίτηση ακυρώσεως θεωρείται "... αντικειμένη[ν] εις το ρητόν πνεύμα, εις το καθαρόν πνεύμα του Συντάγματος, και είναι διάταξις, η οποία τείνει και την ευθύνην των Υπουργών να περιορίση, και θα την περιορίση σπουδαίως, και τον κοινοβουλευτικόν έλεγχον να καταστήση ανύπαρκτον"(17),"... σκοπεί να ελαττώση την κοινοβουλευτικήν ευθύνην των Υπουργών. Επομένως ό,τι ελαττοί την ευθύνην των Υπουργών μειοί και τον κοινοβουλευτικόν έλεγχον, τοιαύτη δε μείωσις είναι ελάττωσις των ελευθεριών του λαού ..."(18) . Είναι καινοτομία "... απάδουσα προς τας αρχάς του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος"(19), δια της οποίας καταλύεται η "... εκτλεστική[ν] εξουσία[ν], ως αύτη δέον να υπάρχει"(20).
Ακόμα και η άσκηση της πειθαρχικής δικαιοδοσίας δεν είναι αμέτοχη αυτών των κατηγοριών, εφ' όσον οι Σύμβουλοι της Επικρατείας "... νομίζοντες ως καθήκόν των να εμμένωσιν εις τας γνώμας των πολεμούντες την γνώμην της Κυβερνήσεως, είναι, ..., δυνατόν είτε τιμωρούντες παρά την γνώμην της Κυβερνήσεως είτε μη τιμωρούντες παρά την γνώμιν της Κυβερνήσεως τους δημοσίους υπαλλήλους να δημιουργήσωσι κατάστασιν αφόρητον και ανοικονόμητον, ήτις θα εξηυτέλιζε την Κυβέρνησιν και την πλειονοψηφίαν της Βουλής, το πολίτευμα αυτό το κοινοβουλευτικόν, θα κατέλυον δηλαδή οι Σύμβουλοι της Επικρατείας τας ελευθερίας και τα δικαιώματα του λαού."(21). Γιά τούτο, "... ως ζητείται η ψήφισις υπό της επιτροπής, το Κράτος εφεξής θα είναι το Συμβούλιον της Επικρατείας"(22). Επομένως, δεν θα μακροημερεύσει το Συμβούλιο της Επικρατείας, διότι "... θα έλθη η στιγμή, και πολύ ταχέως μάλιστα, κατά την οποίαν θα πέση μετά πατάγου και πάλιν ο θεσμός ούτος, αλλά δια λογχών ουχί διατιτρωσών τον αέρα, αλλά λογχών διατιτρωσών πτώματα, και θα χυθή αίμα και αίμα, και υμείς όψεσθε"(23).
Ο έλεγχος των πράξεων των κυβερνώντων, η δύναμη που θα συγκεντρώσουν στα χέρια τους οι Σύμβουλοι της Επικρατείας θα οδηγήσει σε εξέγερση τον λαό εναντίον τους και οι αντιτιθέμενοι στον θεσμό, τον οποίον θεωρούν αριστοκρατικό και αντιδημοκρατικό, "... εν είδος προνομιακής Γερουσίας..."(24), δεν διστάζουν να χρησιμοποιήσουν σκληρές εκφράσεις σχετικά με την κατάληξή του: "Όταν θα έχωμεν την κλίκαν των μαμμοθρέπτων της πρωτευούσης, τα οποία θα διαιωνίζωσι την μεγίστην δύναμιν, την οποίαν θα έχωσι μεταξύ εαυτών, των τέκνων και των συγγενών των, τότε πλέον δεν θα έχωμεν την παρηγορίαν εκείνην δι' ημάς και τον δισταγμόν δι' εκείνους. Θα ίδητε πιθανώς ημέραν τινά - εγώ, αν υπάρχω, είμαι βέβαιος ότι θα είμαι επί κεφαλής ομάδος τινός - ότι θα μεταβώμεν και θα στραγγαλίσωμεν τα ανθρωπάρια εκείνα, τα οποία θα τολμώσιν εκάστοτε να προβάλλωσι το ανάστημά των απέναντι της εθνικής αντιπροσωπείας"(25).
Για
να αντικρούσουν τους πολεμίους του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι
υπέρμαχοί του χρησιμοποίησαν σειρά επιχειρημάτων: Εν πρώτοις, η
πρόβλεψη ακυρωτικής δικαιοδοσίας δεν αντιβαίνει στην διάκριση των
εξουσιών και δεν υποβαθμίζει το Κοινοβούλιο. Η εξέλιξη των θεσμών
απέδειξε ότι ο κοινοβουλευτισμός "... είναι υπό τινα έποψιν αυτόχρημα άρνησις της διακρίσεως των εξουσιών"(26),
και ειδικώτερα της διακρίσεως νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας.
Τέτοια απόλυτη διάκριση δεν υφίσταται ούτε μεταξύ της Διοικήσεως και
της Δικαιοσύνης, "... ίνα μη επέλθη ματαίωσις των σκοπών της Πολιτείας, και ανεγνωρίσθη ως αρχή ο σχηματισμός των διοικητικών Δικαστηρίων"(27). Εξ άλλου, "...
υπό την δικαστικήν κρίσιν, ..., δεν υποπίπτει μόνον η έννομος τάξις,
εφ' όσον αποκρυσταλλούται εις δικαιώματα υποκειμενικά, ... υποπίπτει η
έννομος τάξις και εφ' όσον συντελείται μόνον δια κανόνων του εξ
αντικειμένου δικαίου, εφ' όσον συντελείται δια διοικητικών κανόνων, των
οποίων η πραγμάτωσις δεν ευρίσκει απέναντι αυτής δικαιώματα, ... Αλλ'
ευρίσκει απέναντι αυτής μόνον συμφέροντα πολιτών, τα οποία δύνανται να
θιγώσιν εκ του ότι η διοίκησις, προβάσα εις τας αποφάσεις, αι οποίαι
θίγουσι τα ιδιωτικά συμφέροντα, υπερέβη τα όρια της αρμοδιότητός της ή
υπερέβη τας διατάξεις τας περιοριζούσας αυτήν εις την ενέργειάν της,
τας κανονιζούσας την δικαιοδοσίαν της. Και η κρίσις αύτη είναι κρίσις
δικαστική, και η κρίσις αύτη συμφέρον είναι να εξαιρεθή εκ της
εκτελεστικής εξουσίας και να υπαχθή εις έτερα ανεξάρτητα όργανα"(28). Το Συμβούλιο της Επικρατείας, ασκώντας την αρμοδιότητά του "...
παρεμβαίνει ως Σώμα παραπλεύρως κείμενον προς την ενεργόν Διοίκησιν, ως
Σώμα, του οποίου σκοπός είναι να εξασφαλίση δια δικαστικής διαγνώσεως
γινομένης κατά τας αρχάς, αίτινες διέπουσι την δικαστικήν λειτουργίαν,
την αρτιωτέραν, την καλλιτέραν εκτέλεσιν των νόμων των διοικητικών,
τους οποίους καλούνται τα διοικητικά όργανα να εφαρμόζωσιν εν τοις
έργοις αυτών, και να παράσχη δια της δικαστικής πράξεως προστασίαν
αποτελεσματικήν εις τους έχοντας ανάγκην τοιαύτης"(29). Επομένως, χάρις στον δικαστικό αυτό έλεγχο "...
δυνάμεθα μετά πεποιθήσεως να προσδοκώμεν ότι του λοιπού η Διοίκησις
ημών θα αποκτήση ρυθμιστήν ανώτερον, και ότι ο ανώτερος αυτός ρυθμιστής
θα καταστήση την έννοιαν και τον σκοπόν των διαφόρων διοικητικών νόμων
σαφή και βέβαιον και ότι εις το εξής τα διάφορα διοικητικά όργανα κατά
την εκτέλεσιν των καθηκόντων των δεν θα άγωνται και φέρωνται από
ελατηρίων μόνον πολιτικής ή κομματικής σκοπιμότητος, αλλ' υπό σκέψεων
καθαράς νομιμότητος"(30). Με την ενδεχόμενη ακύρωση μιάς διοικητικής πράξεως αυτή εξαφανίζεται "...
η Διοίκησις μένει έπειτα ελευθέρα να εκδώση αυτήν την πράξιν περί ης
πρόκειται. Επομένως η ενέργεια του Συμβουλίου της Επικρατείας ... δεν
είναι ενέργεια θετική προς ενέργειαν διοικητικής τινος πράξεως, δεν
υποκαθίσταται εις την ενεργόν Διοίκησιν, δεν επιχειρεί την πράξιν αντί
της Διοικήσεως, αλλά μόνον εξαφανίζει μίαν πράξιν, η οποία ως γενομένη
παρά τον νόμον δεν ηδύνατο να έχη θέσιν εν των αρμονικώ συνόλω των
διοικητικών ενεργειών, αίτινες εν τη σημερινή Πολιτεία, ήτις υπό του
δικαίου καθορίζεται, πρέπει πάσαι να φέρωσι τον χαρακτήρα του νομίμου"(31). Κυρίως, όμως, με την ακύρωση των διοικητικών πράξεων "...
εμπεδούται ο σεβασμός προς τας αποφάσεις του Κοινοβουλίου τας λαβούσας
την μορφήν νόμου. Το Συμβούλιον της Επικρατείας, αποφαινόμενον ότι εν
συγκεκριμένει τινί περιπτώσει η Διοίκησις και ο Υπουργός ως Διοίκησις
υπερέβη τον νόμον, και αποφαινόμενον άκυρον την παρά τον νόμον πράξιν,
ακριβώς εμπεδοί το κύρος του νόμου εκείνου, ο οποίος επήγασεν εκ του
Κοινοβουλίου, του νόμου τον οποίον παρέβη ο Υπουργός οχυρούμενος
όπισθεν της εμπιστοσύνης του κόμματός του. Το κύρος του Κοινοβουλίου
δεν διασαλεύεται"(32). Και τούτο διότι "...
ουδέποτε το κοινοβουλευτικόν πολίτευμα θα είναι δυνατόν να παραφθαρή
μέχρις αυτού του σημείου, ώστε η επιδοκιμασία της Βουλής να είναι
δυνατόν να καλύπτη τας παρανομίας των Υπουργών, και όστις έχει τοιαύτην
αντίληψιν του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος βεβαίως πλανάται, διότι
πρέπει να γνωρίζη ότι παν νεώτερον Κράτος, είτε συνταγματικόν είτε
απολυταρχικόν, στηρίζεται εις το κράτος των νόμων, και ουδείς είναι
τοσούτον μέγας, ώστε να νομίση ότι δια της πολιτικής εμπιστοσύνης είναι
δυνατόν να καλύψη την ευθύνην των Υπουργών"(33). Γενικό συμπέρασμα: Το Συμβούλιο της Επικρατείας "Ουδεμίαν πολιτικήν αποστολήν έχει και ουδόλως ταράσσει την όλην οικονομίαν των εξουσιών του Κράτους"(34).
Με την ακυρωτική του αρμοδιότητα, εξ άλλου, το Συμβούλιο της
Επικρατείας διαφυλάσσει τις ατομικές ελευθερίες των πολιτών, και τούτο
διότι "... είναι βέβαιον ότι
αδύνατον να εννοηθή ελευθερία άνευ της εκ μέρους της Διοικήσεως
ακριβούς και απαρασαλεύτου τηρήσεως και εφαρμογής των νόμων ...", εφ' όσον "...
φανερόν ότι πάσα εκ μέρους της Διοικήσεως πράξις θετική ή παράλειψις
ενεργείας κατά παραβίασιν ή κατά παρέκκλισιν των κειμένων νόμων
συντελεσθείσα αποτελεί αναμφισβητήτως προσβολήν αυτής της ελευθερίας
του πολίτου"(35). Γι' αυτό η ίδρυση Συμβουλίου της Επικρατείας, διεθνώς, με τις συγκεκριμένες δικαιοδοτικές αρμοδιότητες "Παρετηρήθη
.. ότι .. συνεβάδισε πάντοτε μετά της επί το φιλελευθερώτερον τροπής
των πολιτευμάτων και κατ' εξοχήν των φιλελευθέρων πολιτευμάτων, τα
οποία εστηρίχθησαν επί του λεγομένου συστήματος της αυτοδιοικήσεως και
της διοικητικής αποκεντρώσεως"(36).
Η
δημιουργία Συμβουλίου της Επικρατείας ως δικαιοδοτικού κρατικού οργάνου
στοιχεί και προς την σύγχρονη περί Κράτους αντίληψη. Το Κράτος "Είναι
υποκείμενον δικαίου ως τοιούτον πίπτον υπό το κράτος του δικαίου και
δεσμευόμενον υπό τούτου. Είναι δηλ. ... Rechtstaat. Λέγοντες δε ότι παν
πεπολιτισμένον Κράτος κατά την θεωρίαν ταύτην είναι Κράτος δικαίου
εννοούμεν ότι το Κράτος άπαξ θέμενον κανόνα δικαίου δεσμεύεται και
τούτο, ως και πάντες οι υπήκοοι αυτού, και υποχρεούται απαραλλάκτως
προς την τήρησιν τούτου. Πάσα δε παράβασις κειμένου νόμου εις
πεπολιτισμένον Κράτος, εις Rechtstaat αναγκαστικώς υφ' οιουδήποτε και
αν τελείται, είτε δηλ. υπ' αυτού τούτου του Κράτους είτε υπό των
ιδιωτών, δέον να περιορίζηται υπό των ακριβώς προς τούτο τεταγμένων
οργάνων των δικαστικών, τα οποία εξασκούσι την δικαιονομικήν
λειτουργίαν τούτου. Εν των τοιούτων οργάνων καθίσταται ... το
Συμβούλιον της Επικρατείας, καλούμενον ν' αποφαίνηται αν παρεβιάσθη
νόμος τις ή μη, επιστημονικώτερον δηλ. καλείται του Συμβούλιον της
Επικρατείας να ενασκήση την αντικειμενικήν δικαιοδοσίαν, την
juridiction objective, εις ην υπάγεται και η της ακυρώσεως (juridiction
d' annulation) και να αποφανθή αν πράξις τις της διοικήσεως εγένετο
συμφώνως τοις κειμένοις νόμοις ή μη και αναλόγως να κυρώση ή ακυρώση
ταύτην"(37).
Στις 30 Απριλίου 1911 έλαβε τον λόγο ο Πρωθυπουργός Ελ. Βενιζέλος και σε μια "ιστορική αγόρευση"(38),
αντικρούοντας τους πολεμίους του θεσμού, συνόψισε όλα τα υπέρ της
ιδρύσεώς του επιχειρήματα με αριστοτεχνικό τρόπο. Σημειώνει, κατ'
αρχάς, ότι εισηγείται την δημιουργία Συμβουλίου της Επικρατείας διότι "...
ζητούμεν δια του θεσμού τούτου, όπως το κράτος του Δικαίου, την
πολιτείαν του Δικαίου, καταστήσωμεν όντως τοιαύτην, περιορίζοντες την
υπερβασίαν των οργάνων αυτής, και τοιούτον θεσμόν ζητούμεν να
παρεισάγωμεν ιδίως δια της τρίτης παραγράφου του υπό συζήτησιν άρθρου
[εν. την αίτηση ακυρώσεως] ...". Και συνεχίζει, "...
ενώ ζητούμεν, λέγω, όπως την πολιτείαν του δικαίου καταστήσωμεν
πραγματικήν τοιαύτην, πραγματοποιούσα το δίκαιον , και περιορίσωμεν τας
αυθαιρεσίας των αρχόντων, κατηγορούμεθα ότι θέλομεν να περιορίσωμεν τας
πολιτικάς ελευθερίας του λαού, να καταργήσωμεν τον κοινοβουλευτικόν
έλεγχον, να καταστρέψωμν το κοινοβουλευτικόν πολίτευμα, διότι ίσως
υπολαμβάνομεν ότι μία των βάσεων του πολιτεύματος είναι να διαπράττωσιν
οι εκπροσωπούντες εκάστοτε την πλειονοψηφίαν τα πάντα, διότι αρκεί εις
αυτούς ότι αντιπροσωπεύουσι την πλειονοψηφίαν, ίνα επιβάλλωσι τας
θελήσεις των. Αλλ' ημείς, το κόμμα των φιλελευθέρων, έχομεν αντιθέτους
αντιλήψεις και περί του κράτους του Νόμου και περί της δυνάμεως των
εκάστοτε πλειονοψηφιών...". Την αίτηση ακυρώσεως την αντιλαμβάνεται ο Βενιζέλος όπως αυτή έχει διαμορφωθεί στην Γαλλία: "...
τον θεσμόν τον παραλαμβάνομεν εκ Γαλλίας, και τοιαύτη έκτασιν εννοούμεν
να δώσωμεν εις την εξουσίαν του Συμβουλίου της Επικρατείας, την
έκτασιν, την οποίαν έχει τούτο εν Γαλλία, οσάκις δικάζει επί τη βάσει
του λεγομένου recours pour excès de pouvoir. ... ελπίζομεν δ' ότι το
Σώμα τούτο θέλει ακολουθήσει τα εν Γαλλία κρατούντα, ίνα έχωμεν όλην
την εν Γαλλία επί τούτου νομολογίαν, ως οδηγόν φωτεινόν επί των
λαμβανομένων αποφάσεων υπό του Συμβουλίου τούτου". Ακολουθώντας, λοιπόν, την γαλλική νομολογία το Συμβούλιο της Επικρατείας, εξοπλισμένο με την "ακυρωτική αγωγή", η οποία έχει χαρακτήρα αντικειμενικό και όχι υποκειμενικό, θα μπορεί να ακυρώνει πράξεις όλων των διοικητικών αρχών "δια παράβασιν νόμου","δια παραβίασιν τύπων", αλλά και όταν η διοικητική Αρχή "εμμένη μεν εντός του γράμματος του νόμου, αλλά παραβιάζη το πνεύμα αυτού".
Στην ακυρωτική, βέβαια, αρμοδιότητα δεν υπάγονται οι κυβερνητικές
πράξεις με τις οποίες το Κράτος κηρύσσει τον πόλεμο ή συνάπτει διεθνείς
συνθήκες. Με την ίδρυση και λειτουργία του Συμβουλίου της Επικρατείας "...
ζητούμεν να καταστήσωμεν τον έλληνα πολίτην αληθώς ελεύθερον πολίτην,
έχοντα δικαιώματα ου μόνον τα ατομικά τα εξασφαλιζόμενα υπό των
συνταγματικών διατάξεων, αλλά και πάντα τα άλλα, τα οποία
εξασφαλίζουσιν εις αυτόν οι κείμενοι νόμοι, έχοντα τα δικαιώματα ταύτα
και δυνάμενον να προασπίση αυτά και κατά της εκάστοτε τυρρανικής
εξασκήσεως της Αρχής υπό της πλειονοψηφίας του λαού, την οποίαν φέρει η
ψήφος αυτού ενταύθα ... Δεχθήτε τον θεσμόν τούτον, ..., θέσατε υπέρ τον
Υπουργόν όχι την Αρχήν του Συμβουλίου της Επικρατείας, ..., αλλά θέσατε
υπέρ τον Υπουργόν τον Νόμον, προς τον οποίον οφείλει ούτος να
συμμορφούται και να υποτάσσηται, διότι δεν περιορίζονται ούτε τα
δικαιώματα της εκτελεστικής εξουσίας ούτε τα δικαιώματα του Συνεδρίου
τούτου εκ του ότι ο Υπουργός είναι κατώτερος του Νόμου, διότι ο Νόμος
πρέπει να είναι ανώτερος και του μικρού υπαλλήλου και του ανωτέρου,
ανώτερος πασών των Αρχών, ανώτερος και του Υπουργού και του Βασιλέως
ακόμη, αν πρόκειται το έργον της ανορθώσεως να διεξαχθή μέχρι τέλους
επιτυχώς". Και απαντώντας στους
φόβους περί συγκρούσεως του Συμβουλίου με την κοινοβουλευτική
πλειοψηφία που είχαν διατυπωθεί, ο Βενιζέλος επισημαίνει: "Η
δύναμις πάσης Κυβερνήσεως, στηριζομένης αληθώς επί της πλειονοψηφίας
της εν τη αιθούση ταύτη, αλλά και επί της πλειονοψηφίας του λαού, είναι
τόσον μεγάλη, είναι τόσον κολοσσιαία, ώστε απ' αυτήν να δυνάμεθα να
φοβώμεθα μόνον την φυσικήν κατάχρησιν πάσης απεριορίστου εξουσίας, να
μην φοβώμεθα όμως ότι η εξουσία αύτη θα ευρεθή άοπλος και ανίκανος όπως
προστατεύση εαυτήν κατά υποδεεστέρας Αρχής, η οποία θα ήθελεν εν
τοιούτω πνεύματι ν' ασκήση την εξουσίαν της. Αν αι περιστάσεις ήθελον
ενδείξει δι' ιδιαιτέρων όλως διόλου εκδηλώσεων καταχρηστικάς διαθέσεις
του Συμβουλίου της Επικρατείας, θα ήτο δυνατόν εις την Κυβέρνησιν να
καλέση αμέσως την Βουλήν, να θεσπίση νόμον ερμηνευτικόν ...", και με τον τρόπο αυτόν να "... αποτρέψη την εν τω μέλλοντι επανάληψιν ομοίας εφαρμογής του νόμου". Και διερωτάται ο Βενιζέλος, απευθυνόμενος σε όσους είχαν εκφράσει παρόμοιες επιφυλάξεις: "...
Και δεν σας πτοεί ακριβώς το εντελώς απεριόριστον μιάς Κυβερνήσεως
συρούσης όπισθεν αυτής κραταιάν πλειονοψηφίαν και μη εχούσης τίποτε
αντίρροπον, δεν σας πτοεί ότι εντεύθεν δύναται να καταπατή τα
δικαιώματα των πολιτών και τα συμφέροντα αυτών;".
Τελικώς
οι διατάξεις του Συντάγματος σχετικά με το Συμβούλιο της Επικρατείας
ψηφίσθηκαν στις συνεδριάσεις της 30ης Απριλίου και της 3ης Μαΐου με
μεγάλη πλειοψηφία (39). Από το περιεχόμενό τους (40),
όπως και από την ένταξή τους σε ιδιαίτερο κεφάλαιο, πριν από τις
σχετικές με την δικαστική εξουσία και μετά από αυτές που αναφέρονται
στον Βασιλέα, στην Βουλή και στην Κυβέρνηση, προκύπτει ότι ο νέος αυτός
θεσμός δεν γίνεται αντιληπτός, ακόμα, ως αμιγώς δικαιοδοτικός, αλλά ως
ιδιόμορφος θεσμός που συμπληρώνει τις περί νομοθετικής και εκτελεστικής
εξουσίας ρυθμίσεις. (41)-(42)
5. Με τον νόμο 290/1914 "Περί Συμβουλίου της Επικρατείας"
(Α' 260) συμπληρώθηκαν οι διατάξεις του Συντάγματος και καθορίσθηκαν οι
αναγκαίες λεπτομέρειες για την λειτουργία του θεσμού. Το ακροτελεύτιο
άρθρο του νόμου όριζε ότι ο χρόνος ενάρξεως εφαρμογής θα καθοριζόταν με
βασιλικό διάταγμα. Λόγω, όμως, των πολιτικών (εθνικός διχασμός) και
πολεμικών γεγονότων (Α΄ παγκόσμιος πόλεμος, μικρασιατική εκστρατεία και
οι συνέπειές τους) που επηκολούθησαν τέτοιο διάταγμα δεν εκδόθηκε και ο
νόμος παρέμεινε ανεφάρμοστος. Από τις ρυθμίσεις, πάντως, του νόμου
αξίζει να συγκρατήσει κανείς την κλιμάκωση του "προσωπικού"
στους τρείς βαθμούς του Συμβούλου, Παρέδρου και Εισηγητή, που υφίσταται
μέχρι σήμερα, σύμφωνα με το γαλλικό πρότυπο. Εξ άλλου, επειδή μέλη του
Συμβουλίου, όπως και σήμερα, θεωρούνται μόνον οι Σύμβουλοι, δεν
παρασχέθηκε δικαίωμα ψήφου στα πάρεδρα μέλη. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο
της Επικρατείας γινόταν αντιληπτό περισσότερο ως Ανώτατη Διοικητική
Αρχή παρά ως Δικαστήριο προβλεπόταν και ο θεσμός των εκτάκτων Συμβούλων
οι οποίοι θα αντιπροσώπευαν στους κόλπους του τα διάφορα Υπουργεία.
Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στην παρέμβαση του Ελ. Βενιζέλου στην
βουλή κατά την συζήτηση του νόμου, που φανερώνει και το πώς έβλεπε ότι
το Συμβούλιο της Επικρατείας θα έπρεπε να ασκεί τα καθήκοντά του κατά
την ερμηνεία του δικαίου: "... ο
νόμος αυτός, επί του οποίου στηρίζονται τόσαι ελπίδες βάσιμοι, θα
επιτύχη αν εκείνοι οι οποίοι θα αποτελέσωσι το Συμβούλιον της
Επικρατείας εμπνευσθώσιν υπό της νομολογίας του Γαλλικού Συμβουλίου της
Επικρατείας, το οποίον ελήφθη ως βάσις του νομοσχεδίου τούτου και το
οποίον κυρίως ειπείν είναι Πραιτωρικόν Δικαστήριον. Δεν έχει κώδικας -
έχει αποστολήν ου μόνον να εφαρμόζη το κείμενον δίκαιον, αλλά να
δημιουργή νέον τοιούτον εν τη λύσει των παρουσιαζομένων ποικίλων
ζητημάτων προς ασφαλή και δικαίαν εξυπηρέτησιν των γενικών συμφερόντων
της Πολιτείας"(43). Η αντιπολίτευση μάλιστα δια του Π. Τσαλδάρη ζήτησε "Η δήλωσις αύτη να είναι και δήλωσις της Βουλής, ίνα χρησιμεύση δια την εφαρμογήν του νόμου"(44).
6. Η Δ' εν Αθήναις Συντακτική Συνέλευσις των Ελλήνων, προήλθε από τις εκλογές της 16ης Δεκεμβρίου 1923 (45).
Εκτός από την επίλυση του καθεστωτικού ζητήματος, έθεσε ως στόχο της
και την κατάρτιση νέου Συντάγματος έχοντας ως βάση το Σύνταγμα του
1864/1911. Δεν μπόρεσε, όμως, να ολοκληρώσει το συντακτικό της έργο
λόγω του κινήματος του Στρατηγού Θ. Πάγκαλου (25-6-1925). Η
τριακονταμελής κοινοβουλευτική επιτροπή, υπό την προεδρία του Αλ.
Παπαναστασίου, που, με το από 30-6-1925 Ψήφισμα της Εθνοσυνελεύσεως,
εξουσιοδοτήθηκε να ψηφίσει το νέο Σύνταγμα, ολοκλήρωσε το έργο της και
υπέβαλε το κείμενο στην κυβέρνηση προς δημοσίευση. Το κείμενο
δημοσιεύθηκε με πολλές αυθαίρετες μεταβολές στις 29-9-1925. Στην
συνέχεια ο Πάγκαλος ανετράπη από τον Στρατηγό Γ. Κονδύλη (22-8-1926) ο
οποίος δημοσίευσε το κείμενο της τριακονταμελούς επιτροπής αυτούσιο
(22-9-1926), διευκρινίζοντας ταυτόχρονα ότι η προσεχής Βουλή θα
μπορούσε να το τροποποιήσει.
Το "θνησιγενές" Σύνταγμα του 1925/1926 επέφερε σοβαρές αλλαγές στο θεσμό του Συμβουλίου της Επικρατείας σε σχέση με το κείμενο του 1911 (46).
Κατ' αρχάς το Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμετωπίζεται πλέον ως
δικαστήριο: Οι σχετικές διατάξεις τοποθετήθηκαν σε ιδιαίτερο κεφάλαιο
υπό τον τίτλο "Διοικητική Δικαιοσύνη",
ενώ ορίσθηκε ότι οι Σύμβουλοι Επικρατείας είναι ισόβιοι, γινόταν δε και
παραπομπή στις σχετικές περί της ισοβιότητος των αρεοπαγιτών διατάξεις.
Εξ άλλου, μεταβολές επήλθαν και ως προς τις αρμοδιότητές του σε σχέση
προς το κείμενο του Συντάγματος του 1911: Δεν προβλέφθηκαν έργα
νομοπαρασκευαστικά ή γνωμοδοτικά. Την μεν πρώτη αρμοδιότητα απώλεσε
διότι μετά την ίδρυση Γερουσίας θεωρήθηκε δεν χρειαζόταν να
αναμιγνύεται και το Συμβούλιο στην προπαρασκευή των νομοσχεδίων
(Επομένως, δεν απαιτείται η ύπαρξη εκτάκτων Συμβούλων της Επικρατείας,
αφού αυτοί συνδέονται, κυρίως, με το νομοπαρασκευαστικό έργο του
Συμβουλίου). Την δε δεύτερη αρμοδιότητα απώλεσε μετά από πρόταση του
Αλ. Παπαναστασίου ενώπιον της κοινοβουλευτικής Επιτροπής. Σύμφωνα με
τον Παπαναστασίου την ευθύνη κάθε μορφής νομοθετικής πράξεως πρέπει να
έχει η Κυβέρνηση και δεν πρέπει να την μετακυλύει σε άλλα όργανα, ενώ,
περαιτέρω, αν γινόταν δεκτή η αρμοδιότητα αυτή, οι ίδιοι οι
νομοθετούντες θα μπορούσαν να γίνουν κριτές των πράξεών τους, σε
περίπτωση ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως κατά του διατάγματος (47).
7. Η κυβέρνηση του Γ. Κονδύλη προκήρυξε εκλογές για τις 7 Νοεμβρίου 1926.
Το φύλλο του Ελευθέρου Βήματος της 18ης Μαΐου 1929 που αναφέρεται στην
έναρξη των εργασιών του ΣτΕ. Πηγή:Λέσχη Φιλελεύθερων - Μνήμη Ελ.
Βενιζέλου.
Η
Βουλή της Α' Περιόδου, όπως ονομάστηκε η Βουλή που προέκυψε από τις
εκλογές αυτές, εξέλεξε τριακονταμελή συνταγματική επιτροπή για να
επεξεργασθεί το νέο Σύνταγμα. Το νέο Σύνταγμα, που βασίσθηκε στο
προηγούμενο του 1925-1926, ψηφίσθηκε, τελικώς, στις 2 Ιουνίου 1927 (48).
Οι σχετικές με το Συμβούλιο της Επικρατείας διατάξεις δεν
διαφοροποιούνταν ιδιαιτέρως σε σχέση με τις προηγούμενες. Tο Συμβούλιο
της Επικρατείας ξανάβρισκε την γνωμοδοτική του αρμοδιότητα, ενώ η
απαρίθμηση των αρμοδιοτήτων του είχε ενδεικτικό και όχι αποκλειστικό
χαρακτήρα (49). Ακολούθησε ο νόμος 3713/1928 (Α' 273) "Περί Συμβουλίου της Επικρατείας",
ο οποίος αντικατέστησε τον μηδέποτε εφαρμοσθέντα ν. 290/1914. Ο νόμος
αυτός ακολούθησε κατά βάσιν τον ν. 290/1914 με τις αναγκαίες στα
νεώτερα δεδομένα προσαρμογές, κυρίως λόγω της αδιαμφισβήτητα πλέον
δικαστικής φύσεως του θεσμού.
Η πρώτη δημόσια συνεδρίαση του Συμβουλίου της Επικρατείας έγινε στις 17 Μαΐου 1929, στο "Ιλίου Μέλαθρον", που απετέλεσε την πρώτη έδρα του Δικαστηρίου (50).
Το φύλλο του Ελευθέρου Βήματος της 18ης Μαΐου 1929 που αναφέρεται στην
έναρξη των εργασιών του ΣτΕ. Πηγή:Λέσχη Φιλελεύθερων - Μνήμη Ελ.
Βενιζέλου. 
