Για ένα λαό, του οποίου η μνήμη δε διακρίνεται για τη δύναμή της και που η ιστορική του συνείδηση τρέφεται περισσότερο από τη ρηχή προγονολατρία παρά από την ιστορική γνώση, η αναφορά σε προσωπικότητες, όπως ο Κωνσταντίνος Ρακτιβάν, ενδείκνυται, αν δεν επιβάλλεται.

Η ζωή του Κ. Ρακτιβάν υπήρξε πολύ ενδιαφέρουσα. Ας την παρακολουθήσουμε, λοιπόν, όπως «(. . .) ξεκίνησε με την αθόρυβη εργασία του σπουδαστηρίου και, περνώντας από τη μαχόμενη δικηγορία, την ενεργό διοίκηση, την εθνική πολιτική και την ακαδημαϊκή ανάδειξη, τον οδήγησε, κατά το τέρμα του βίου του, ιδρυτή και κορυφαίο της διοικητικής δικαιοσύνης . . .» (Κ. Κεραμεύς).

Ο Κ. Ρακτιβάν γεννιέται το 1865 στο Μάντσεστερ, όπου είχε επεκτείνει την επιχειρηματική του δραστηριότητα ο πατέρας του Δημήτριος Ρακτιβάν, εύπορος έμπορος από τη Βέροια, αλλά εγκατεστημένος στην Κωνσταντινούπολη, απ’ όπου γενναιόδωρα χρηματοδότησε την ανέγερση σχολείων στην ιδιαίτερη πατρίδα του. Μητέρα του Κωνσταντίνου Ρακτιβάν ήταν η Μαρία Ισμηρίδου από την Κωνσταντινούπολη, η οποία από το γάμο της με τον Δημήτριο Ρακτιβάν απέκτησε και τη θυγατέρα Σμαράγδα, τη μητέρα, από το γάμο της με το Θησέα Δημαρά, των Ιωάννη, Δημητρίου και -του μεγάλου των ελληνικών γραμμάτων- Κωνσταντίνου.

Ο Κ. Ρακτιβάν σπουδάζει νομικά στην Αθήνα, όπου και εγκαθίσταται ως δικηγόρος το 1885. Μόλις είκοσι δύο ετών δημοσιεύει την πρώτη νομική του μελέτη, υπό τον τίτλο «Μελέτη επί του νόμου 963 ΞΕ της 22 Μαΐου 1885 περί τόκου υπερημερίας και τόκου τόκων». Το 1888 δημοσιεύει μελέτη υπό τον τίτλο «Τινά περί προκαταρκτικών συμβάσεων» και το αυτό έτος διορίζεται πρωτοδίκης στη Σύρο. Ακολουθεί η δημοσίευση νέας μελέτης, υπό τον τίτλο «Ζητήματα τινά σχετικά προς την δικαστικήν παράστασιν των ανηλίκων». Το επόμενο έτος παραιτείται από το δικαστικό Σώμα, για να στραφεί στην «από περιωπής μαχόμενη δικηγορία», κατά την εικοσιπενταετή άσκηση της οποίας «(. . .) τίποτε δεν εστάθη ικανόν να εκτρέψη τον Ρακτιβάν της αυστηράς ευθύτητος και δικαιοσύνης. Είτε δικηγορών είτε γνωμοδοτών, ουδ’ επί στιγμήν μετεχειρίσθη την νομικήν του σοφίαν εις την αμαύρωσιν ή συσκότισιν της αληθείας (. . .)» (Γ. Μπαλής). Ως δικηγόρος συνέδεσε το όνομά του τόσο με την ίδρυση του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών όσο και με την εν γένει λειτουργία του από τις πλέον υπεύθυνες θέσεις : του αντιπροέδρου (1909) και, επί τρία συναπτά έτη (1910, 1911, 1912), του προέδρου του.

Το 1892 δημοσιεύει περισπούδαστη μονογραφία υπό τον τίτλο «Περί της μετά την λύσιν του γάμου τύχης της προικός κατά το εν Ελλάδι κρατούν ρωμαϊκόν και βυζαντινόν δίκαιον».

Η επανάσταση του 1909 σημαίνει νέα αρχή και για τη ζωή του Κ. Ρακτιβάν. Εισέρχεται στην πολιτική ως ένας εκ των επιλέκτων συνεργατών του Ελευθερίου Βενιζέλου. Το 1910, «(. . .) χωρίς ουδέποτε, ουδέ και ένα, άνευ καμμίας υπερβολής, να γνωρίση ή να χαιρετήση εκλογέα, ουδέ και αμεσώτερον να επικοινωνήση διά τινος των εν χρήσει τρόπων είτε γράφων είτε αγορεύων, προς μεγάλας λαϊκάς μάζας, πάντοτε όμως παρακολουθούμενος από του μεγαλυτέρου του κομματάρχου, την Φήμην, εκλέγεται πρώτος του πρώτου του Κράτους νομού βουλευτής» (Π. Θηβαίος). Το επόμενο έτος ορίζεται μέλος και εισηγητής της κοινοβουλευτικής επιτροπής επί της αναθεωρήσεως του Συντάγματος. Από τη θέση αυτή θέτει ανεξίτηλα την προσωπική του σφραγίδα επί του νέου Συντάγματος, του 1911, καθώς υπήρξε ο βασικός εισηγητής των μεταρρυθμίσεων που αυτό εισήγαγε στο νομικό και πολιτικό βίο της χώρας, θέτοντας, για πρώτη φορά στην Ελλάδα, τις βάσεις θεσμών του κράτους δικαίου, μεταξύ των οποίων και το Συμβούλιο της Επικρατείας.

Εξέχουσα πλέον μορφή και του πολιτικού βίου στεριώνει στις προτιμήσεις των εκλογέων της Αττικής, που κατ’ επανάληψιν (1912, 1915) του χαρίζουν την εμπιστοσύνη τους. Το 1912 διαδέχεται τον Ν. Δημητρακόπουλο στο υπουργείο Δικαιοσύνης (έως το 1913), οπότε «(. . .) την επαύριον της ορκωμοσίας του ως υπουργού (κλείονται) ερμητικώς αλλά και διά παντός αι θύραι του μεγάλου εν οδώ Ακαδημίας δικηγορικού του γραφείου και (καλούνται) οι πελάται προς παραλαβήν των δικογραφιών των! Το γεγονός τούτο υπήρξε βεβαίως φαινόμενον διά τα δικηγορικά χρονικά της χώρας μας και μαρτυρεί πόσην ηθικήν ευθιξίαν ενέκλειεν η ψυχή του Ρακτιβάν» (Γ. Μπαλής). Ως υπουργός Δικαιοσύνης κατέλιπε έργο σπουδαίο, του οποίου μερικές μόνο εκδηλώσεις είναι η σύνταξη, από αυτόν τον ίδιο, των σχεδίων νόμων περί δικαστηρίου συγκρούσεως καθηκόντων, περί ανώτατου πειθαρχικού συμβουλίου και περί δικαστηρίου αγωγών κακοδικίας.

Τον Οκτώβριο του 1912, ο Κ. Ρακτιβάν λαμβάνει εντολή από τον Ελευθέριο Βενιζέλο, «όπως ως αντιπρόσωπος της Ελληνικής Κυβερνήσεως κανονίση τα της προσωρινής διοικήσεως των καταληφθεισών χωρών» (βλ. Β.Δ. της 31.10.1912, ΦΕΚ Α΄ 337). Έτσι, εγκαθίσταται στη Θεσσαλονίκη μέχρι τον Ιούνιο του 1913, οπότε απεχώρησε από την πόλη ο βουλγαρικός στρατός και ανέλαβε τα καθήκοντά του ο οριστικός Διοικητής της Στέφανος Ν. Δραγούμης.

Ποια ήταν, όμως, η κατάσταση στη Θεσσαλονίκη; Αξίζει να θυμηθούμε μόνο ότι, σύμφωνα με την «κατά οικογενείας και φυλάς» γενομένη απογραφή του πληθυσμού της, την οποία είχε διατάξει ο Κ. Ρακτιβάν, οι Έλληνες ανέρχονταν σε 39.956, οι Οθωμανοί σε 45.867, οι Ισραηλίτες σε 61.439, οι Βούλγαροι σε 6.263 και οι λοιποί ξένοι σε 4.364 • ότι οι αξιωματικοί του τουρκικού στρατού κυκλοφορούσαν ένοπλοι στους δρόμους της • ότι η γαλλική τράπεζα «Regie» και η Οθωμανική Αυτοκρατορική Τράπεζα εισέπρατταν φόρους που απέδιδαν στο Σουλτάνο • ότι η οθωμανική χωροφυλακή ασκούσε ακόμα, ενόπλως και αυτή, τα καθήκοντά της • ότι βουλγαρικός στρατός ήταν εγκατεστημένος στην πόλη με αξιώσεις συγκυριαρχίας • ότι οι πρόξενοι των ξένων Δυνάμεων συμπεριφέρονταν ασύδοτα • ότι οι υπαίθριες ένοπλες συγκρούσεις ήταν καθημερινές • ότι οι περισσότεροι δήμαρχοι και κοινοτάρχες στην ύπαιθρο ήταν Οθωμανοί και ότι η Σερβία, κυρίως όμως η Βουλγαρία, επεδίωκαν την προσάρτηση της Θεσσαλονίκης. Υπό τις χαώδεις αυτές συνθήκες και με εντελώς αβέβαιο αν η Θεσσαλονίκη θα παρέμενε στα ελληνικά χέρια, «(. . .) ο Ρακτιβάν προσανατολίστηκε από την αρχή στη διατήρηση της διοικητικής και κοινωνικής υποδομής της νέας χώρας, στο ποσοστό που δεν παρέβλαπταν την άσκηση της ελληνικής κυριαρχίας. Δεν θεώρησε τη μεταβολή της κρατικής εξουσίας ως λόγο ανατροπής και της καθημερινής ζωής (. . .) απέκρουσε κατηγορηματικά και αυστηρά οποιονδήποτε περιορισμό των κυριαρχικών δικαιωμάτων της ελληνικής διοικήσεως που απέρρεαν από το διεθνές δίκαιο του πολέμου», έχοντας ως κύριο μέλημα την «ανεπίληπτη, αδιάκοπη και απεριόριστη άσκηση της ελληνικής κατοχής ως αποφασιστικό όπλο στη διεθνή διελκυστίνδα, που διεξαγόταν τότε για την οριστική επιδίκαση της Μακεδονίας και ιδιαίτερα της Θεσσαλονίκης» (Κ. Κεραμεύς). ‘Ολα αυτά ο Κ. Ρακτιβάν τα κατόρθωσε λαμβάνοντας αποτελεσματικά διοικητικά και νομοθετικά μέτρα, με ευφυείς, λεπτούς, μα και δυναμικούς, διπλωματικούς χειρισμούς και επιδεικνύοντας ανυποχώρητη αποφασιστικότητα. Σήμερα, ογδόντα χρόνια μετά, εξακολουθεί να είναι αξιομνημόνευτη η προκήρυξη, την οποία απηύθυνε στους κατοίκους της Θεσσαλονίκης στις 31.10.1912 : «Ελάβομεν πάντες από κοινού τα όπλα κατά του τουρκικού κράτους, διά να καταλύσωμεν την τυραννίαν και κακοδιοίκησιν, αίτινες ήσαν απ’ αιώνων συμφυείς προς αυτό, και να φέρωμεν τ’ αγαθά της ελευθερίας εις πάντας αδιακρίτως τους κατοίκους της χώρας, διότι αληθής ελευθερία δεν δύναται να νοηθή άνευ τελείας ισότητος των υπό την σκέπην της αυτής πολιτείας διαβιούντων λαών», χωρίς την «απόλυτον αμεροληψίαν και πατρικήν εν γένει συμπεριφοράν προς τους διοικουμένους» και χωρίς την «παρά των πολιτών των διαφόρων εθνικοτήτων, και εν συνόλω και κατ’ ιδίαν, ειλικρινή σύμπνοιαν, αμοιβαίον σεβασμόν και ομόνοιαν, εν τη πεποιθήσει ότι υπό το νέον ελεύθερον καθεστώς ουδείς δύναται να πλεονεκτή του άλλου, αλλά πλήρης κρατεί ισότης και δικαιοσύνη».

Μετά το επιτυχές πέρας της αποστολής του στη Μακεδονία και με βαθιά γνώση των προβλημάτων της περιοχής, δημοσιεύει, το 1916, μελέτη υπό τον τίτλο «Τα κτήματα των μεταναστευσάντων εκ των νέων χωρών».

Αργότερα, ο Ελ. Βενιζέλος αναθέτει στον Κ. Ρακτιβάν, όντα υπουργό των Εσωτερικών (1918 – 1920), την εγκατάσταση της Ελληνικής Διοικήσεως στην Ανατολική Μακεδονία (φθινόπωρο 1918) και στη Δυτική Θράκη (1920).

Μετά την πολιτικά ταραγμένη περίοδο των ετών 1920 – 1922 και την εθνική τραγωδία, ο Κ. Ρακτιβάν επανέρχεται στην πολιτική ζωή της Χώρας : το 1923 εκλέγεται βουλευτής στην Δ΄ Εθνοσυνέλευση, ενώ το 1924 πρόεδρός της μέχρι του πέρατος των εργασιών της (1925). Το 1926 διορίζεται, διά συντακτικής αποφάσεως, μέλος της Ακαδημίας Αθηνών • απέχει, όμως, εκουσίως από τις εργασίες της, αναμένων τον εκ νέου διορισμό του (1929) από νομίμως εκλεγείσα κυβέρνηση. Το 1930 διορίζεται μέλος της αναθεωρητικής επιτροπής του Αστικού Κώδικα, πλην αποποιείται το διορισμό του. Το 1933 διατελεί Πρόεδρος της Ακαδημίας, στην από 28.12.1933 πανηγυρική συνεδρίαση της οποίας αναπτύσσει το θέμα της «συνταγματικής προστασίας της εργασίας» - ένα ακόμα δείγμα της λεπτής και βαθιάς νομικής του σκέψης, που γνωρίζει να στηρίζεται εδραία στο κοινό θετικό δίκαιο, να εμπνέεται από το συνταγματικό, να εφαρμόζει με δεξιότητα τις πλέον σύγχρονες μεθόδους ερμηνείας του δικαίου και να προσβλέπει, με πλήρη επίγνωση «της κοινωνικής αποτολής της επιστήμης του», σε λύσεις κοινωνικά πρόσφορες, πρακτικά σκόπιμες και νομικά στέρεες, αφού, όπως ο ίδιος είχε πει, «[ο] νόμος εν γένει – κανών του δικαίου – δεν πρέπει να λαμβάνηται ως άψυχον τι μέτρον, προς ο, δίκην κλίνης Προκρούστου, προσαρμόζονται αι κατ’ ιδίαν σχέσεις ή αμφισβητήσεις του τε κράτους και των ατόμων, αλλ’ ως ζώσα βάσις συνειδητής ρυθμίσεως, προνοίας και θεραπείας των πολιτειακών και κοινωνικών αναγκών».

Το 1928, η μέχρι τότε λαμπρή σταδιοδρομία του Κ. Ρακτιβάν στέφεται με το διορισμό του, από τον Ελ. Βενιζέλο, στη θέση του Προέδρου του νεοπαγούς Συμβουλίου της Επικρατείας. Ήδη το 1910, ως εισηγητής της κοινοβουλευτικής επιτροπής για την αναθεώρηση του Συντάγματος, είχε εισηγηθεί επιτυχώς την επανίδρυση του, δύο φορές (1844, 1865) καταργηθέντος, Συμβουλίου της Επικρατείας ως ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου και είχε συντάξει, μάλιστα, τον οργανικό του νόμο. Η προσπάθεια, όμως, αυτή προσέκοψε στην πολεμική συγκυρία της εποχής, ανελήφθη δε εκ νέου, τελεσφόρα αυτή τη φορά, το 1928, οπότε και πάλι ο Κ. Ρακτιβάν καλείται να συντάξει το νέο οργανικό νόμο του Ανώτατου Δικαστηρίου και, εν συνεχεία, να αναλάβει τα επίπονα και κρίσιμα καθήκοντα του προέδρου του.

Εδώ, είναι αναγκαίο να θυμηθούμε τις «δύο κρίσεις χωρίς προηγούμενο για την εθνική ενότητα, την κοινωνική συνοχή και τον πολιτικό ανταγωνισμό στη χώρα : τον εθνικό διχασμό από το 1915 και τη Μικρασιατική Καταστροφή, με το κύμα του ενός και πλέον εκατομμυρίου προσφύγων που προκάλεσε». Εδώ, είναι αναγκαίο να αναλογισθούμε ότι «[υ]πό την πίεση αυτών των δύο πολυσήμαντων γεγονότων – και πολύ προτού η Χώρα ενδώσει σε αυταρχικές μορφές διακυβέρνησης, το 1936 – οι φιλελεύθεροι συνταγματικοί θεσμοί της υπέστησαν διαρκείς ρωγμές σε τουλάχιστον δύο επίπεδα : στο επίπεδο του σεβασμού των ατομικών δικαιωμάτων και των ελευθεριών εν πρώτοις, με την υιοθέτηση ανελεύθερων νομοθετικών μέτρων για την εξουδετέρωση του πολιτικού αντιπάλου». Εδώ, τέλος, εν όψει όλων αυτών, είναι αναγκαίο να αναρωτηθούμε «[. . .] πώς αποφασίσθηκε η ίδρυση του Συμβουλίου της Επικρατείας στη χώρα μας σε μιαν εποχή που κάθε άλλο παρά ευνοούσε την απαρέγκλιτη τήρηση του νόμου και, ακόμη λιγότερο, το σεβασμό του συντάγματος; Η ύπαρξή του καθ’ εαυτήν δεν ερχόταν σε αντίθεση προς τη διάχυτη τάση των χρόνων του Μεσοπολέμου για έκπτωση του κοινοβουλευτισμού και των αξιών του φιλελεύθερου συνταγματικού κράτους;» (Ν. Κ. Αλιβιζάτος). Το καινοφανές, για την ελληνική ιστοριογραφία, των ερωτημάτων αυτών και το νεαρό της πρώτης προσπάθειας να απαντηθούν, δεν εμποδίζουν να αντιληφθούμε το μέγεθος του πολιτικού θάρρους και πολιτειακού ήθους του ανθρώπου που κατόρθωσε την οριστική, επιτέλους, ίδρυση Συμβουλίου Επικρατείας στην Ελλάδα – του Ελευθερίου Βενιζέλου, και να θαυμάσουμε τη διοικητική δεινότητα και επιστημονική εγκράτεια εκείνου που ανέλαβε το βαρύ έργο να διοικήσει και να καθοδηγήσει πρώτος, με μια λέξη : να καθιερώσει, το νεοπαγές Συμβούλιο της Επικρατείας – του Κωνσταντίνου Ρακτιβάν, ο οποίος και εδώ επανέλαβε τον έξοχο εαυτό του.

Ίσως να μην υπάρχει άλλος θεσμός του Ελληνικού Κράτους που να φέρει τόσο βαθιά και για τόσο πολύ χρόνο τα χαρακτηριστικά ενός και μόνο ανθρώπου, και άλλος, πλην του διοικητικού δικαίου, κλάδος της νομικής επιστήμης στην Ελλάδα, του οποίου την αφετηρία να μπορούμε να ψηλαφήσουμε στην προσωπικότητα, την ευφυΐα και τη μόρφωση ενός και μόνο θεράποντά της. Με διαρκή επαγρύπνηση, μέχρις εξαντλήσεως προσωπική εργασία, διαρκή και άοκνη επικοινωνία με τους συναδέλφους του, τους διαδίκους και τους δικηγόρους, με ενδελεχή και γόνιμη μελέτη της αλλοδαπής νομολογίας και επιστήμης του δημοσίου δικαίου κατόρθωσε, από κοινού με τα ευστόχως επιλεγέντα μέλη της πρώτης συνθέσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, να «μεταποιήσει» σε νομολογιακά διαπλασμένους κανόνες δικαίου, σε αριστοτεχνικό σύστημα γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου και σε ζώσα πραγματικότητα την προγραμματικού χαρακτήρα δήλωσή του κατά την έναρξη των δημόσιων συνεδριάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας : «ότι προς τον υπό νέους εν πολλοίς όρους (εν σχέσει προς τα παρ’ ημίν προγενέστερα) και οιωνούς αισιωτέρους επανιδρυθέντα θεσμόν του Συμβουλίου της Επικρατείας συνδέεται η πλήρης εξασφάλισις της νομιμότητος εν ταις ενεργείαις της Διοικήσεως, υπό την διπλήν όψιν της προλήψεως υπερβασιών και της καταστολής ενδεχομένων τοιούτων. Ο επιδιωκόμενος ούτος σκοπός λίαν ευγλώττως και εν δυσυπερβλήτω λακωνισμώ συνοψίζεται εις την φράσιν : να καταστήσωμεν την ημετέραν χώραν κράτος δικαίου ή πολιτείαν δικαίου, ειδικώς δε εις ό,τι αφορά την Διοίκησιν».

Ο Κ. Ρακτιβάν αποχώρησε από το Συμβούλιο της Επικρατείας το 1935, λίγους μήνες πριν από το θάνατό του, το ίδιο έτος.

Στο πρόσωπο του Κ. Ρακτιβάν, στο «φαινόμενο Ρακτιβάν» όπως έχει λεχθεί, απαντά η εξαιρετικά σπάνια περίπτωση τόσο ευρείας, καθολικής θα λέγαμε, αποδοχής δημοσίου ανδρός. Από ποικίλες γραφίδες που προσπάθησαν να αποδώσουν πτυχές της προσωπικότητάς του, διαβάζουμε ότι τον χαρακτήριζε : «ακατάβλητος πνευματική ζωτικότης», «εις το έπακρον ανεπτυγμένη αντίληψις του καθήκοντος», «εργατικότης μέχρι ελαττώματος», «ηθική ευθιξία», «κατασταλαγμένη σοφία και έμπειρη οξυδέρκεια», «χρηστότης ατομική και πολιτική μέχρις ελαττώματος», «άκρα αγαθότης της ψυχής του», «γλυκεία και ήρεμος φυσιογνωμία».

Διαβάζουμε ότι ο Κ. Ρακτιβάν ήταν «ήρεμος, συζητητικός, συνδιαλλακτικός, κατά το φαινόμενον υποχωρητικός,», «στοργικός, ήπιος αλλ’ άκαμπτος», «γεννηθείς νομικός όπως άλλος γεννάται ποιητής ή μαθηματικός», «αναμφισβητήτως μία από τις φωτεινοτέρας νομικάς διανοίας της νεωτέρας Ελλάδος», «ο κορυφαίος των συγχρόνων Ελλήνων νομικών», «σύμβολο της ευθυδικίας και της αγαθότητος».

Εκφραστικά και ευθύβολα ο καθηγητής Κ. Κεραμεύς έγραψε : «Στο πρόσωπο του Κωνσταντίνου Ρακτιβάν τιμούμε όλους εκείνους, τους ανώνυμους και τους επώνυμους, που αρχίζοντας από τον Ιωάννη Καποδίστρια, με μόχθο καθημερινό και πολύ συχνά άφωνο συνετέλεσαν στη δημιουργία του κράτους και την ανύψωσή του σε κράτος δικαίου. Η υπόμνηση προσλαμβάνει σήμερα εξιδιασμένη επικαιρότητα».

Είναι επισήμως ήδη δεδηλωμένον ότι προς τον υπό νέους εν πολλοίς όρους (εν σχέσει προς τα παρ΄ ημίν προγενέστερα) και οιωνούς αισιωτέρους επανιδρυθέντα θεσμόν του Συμβουλίου της Επικρατείας συνδέεται η πλήρης εξασφάλισις της νομιμότητος εν ταις ενεργείαις της Διοικήσεως, υπό την διπλήν όψιν της προλήψεως υπερβασιών και της καταστολής ενδεχομένων τοιούτων.

Ο επιδιωκόμενος ούτος σκοπός λίαν ευγλώττως και εν δυσυπερβλήτω λακωνισμώ συνοψίζεται εις την φράσιν: «να καταστήσωμεν την ημετέραν χώραν κράτος δικαίου» ή «πολιτείαν δικαίου», ειδικώς δε εις ό,τι αφορά την Διοίκησιν.

Α'

Κατά τον οργανισμόν του ημετέρου Συμβουλίου της Επικρατείας υπό την ενεστώσαν αυτού μορφήν, μικρόν αφισταμένην του Γαλλικού, ως προτύπου, τα καθήκοντα αυτού εισί διττά, συμβουλευτικά και δικαστικά (conseil administratif και tribunal administratif).

Το συμβουλευτικόν έργον περιορίζεται παρ΄ ημίν εις την κυριωτάτην των συνήθων εργασιών της εκτελεστικής εξουσίας, την έκδοσιν των κανονιστικών διαταγμάτων, περιλαμβάνει δε πάντα τα τε κατ΄ ειδικήν νομοθετικήν εξουσιοδότησιν και τα δυνάμει του γενικού κανονιστικού δικαιώματος της εκτελεστικής εξουσίας κατά το άρθρ. 76 του Συντάγματος ρυθμίζοντα τας λεπτομερείας της εκτελέσεως των νόμων (πλην των οριζόντων απλώς χρόνον ενάρξεως της ισχύος).

Η λειτουργία αύτη του Συμβουλίου είναι φύσεως αναμφισβητήτως διοικητικής, αναγομένη εις την επιχείρησιν πράξεως της εκτελεστικής εξουσίας, οία είναι η έκδοσις των περί ων πρόκειται διαταγμάτων. Συνάμα όμως έχει τούτο ιδιάζον, ότι το αντικείμενον αυτής τυγχάνει εργασία κυρίως νομική, το μεν συνισταμένη εις την διατύπωσιν συμπληρωτικών κανόνων δικαίου, το δε αφορώσα εις την πιστήν παραφυλακήν των τεθειμένων νομίμων ορισμών.

Κατάδηλος είναι η ευεργετική συμβολή ήν κέκληται να παράσχη το Συμβούλιον της Επικρατείας υπό τύπον μεν γνωμοδοτικόν, αλλά μετά των ουσιαστικών εγγυήσεων, άς δημιουργεί η επισταμένη παρ΄ αυτού εξέτασις και μελέτη δια την έγκυρον και υπό πάσαν έποψιν επιμεμελημένην κατάρτισιν των ειρημένων διαταγμάτων και την αποτροπήν των μέχρι τούδε ουχί σπανίων ανωμαλιών και επιζημίων αποτελεσμάτων.

Δεν αποκλείεται επί πλέον και ο εκ των υστέρων έλεγχος του διατάγματος, ως πράξεως διοικητικής, οπότε η γνώμη του Συμβουλίου εκδηλούται δι΄ αποφάσεως υποχρεωτικής.

Η εργασία αυτή μέλλει να απασχολήση ουκ ολίγον το Συμβούλιον, υφ΄ ό μάλιστα πλάτος αναγράφεται εν τω ημετέρω νόμω.

B'

Τα δικαστικά, ή ακριβέστερον τα δικαιοδοτικά του Συμβουλίου της Επικρατείας καθήκοντα στρέφονται περί την απονομήν του δικαίου εν ταις διοικητικαίς υποθέσεσι, και κατ΄ ακολουθίαν άμεσον θέμα έχουσι την προσήκουσαν ερμηνείαν και εφαρμογήν της κειμένης σχετικής νομοθεσίας εις τας συγκεκριμένας περιστάσεις.

Βασικόν ούτω θεμέλιον της εργασίας ταύτης –ούχ΄ ήττον δε και της προηγούμενης- είναι η ορθή αντίληψις της εννοίας του δικαίου, και ιδία του νομίμου, ως εμπνεομένου υπό της ιδέας του δικαίου και αυτής την πραγμάτωσιν επιδιώκοντος κατά την τεκμαιρομένην αληθή του νομοθέτου βούλησιν. Ουδέ προσιδιάζει άλλως τε η τοιαύτη άποψις εις τους διοικητικούς νόμους αποκλειστικώς.

Ο νόμος εν γένει –κανών του δικαίου- δεν πρέπει να λαμβάνηται ως άψυχον τι μέτρον, προς ό, δίκην κλίνης Προκρούστου, προσαρμόζονται αι κατ΄ ιδίαν σχέσεις ή αμφισβητήσεις του τε Κράτους και των ατόμων, αλλ΄ ως ζώσα βάσις συνειδητής ρυθμίσεως, προνοίας και θεραπείας των πολιτειακών και κοινωνικών αναγκών, και δη ου μόνον ως παρίστανται αύται διατελούσαι ήδη υπ΄ όψει του νομοθέτου, αλλά και οίαι συν τω χρόνω διαμορφούνται μεταβαλλόμεναι εκ της προϊούσης φυσικής εξελίξεως των ρυθμιζομένων σχέσεων και των περί αυτάς περιστάσεων, εφ΄ όσον κατά κανόνα προορισμός του νόμου είναι η ισχύς αυτού και εις το μέλλον. Ο νόμος τυγχάνει μεταβλητός κατά φύσιν και δια της νομοθετικής οδού. Αλλ΄ εν τοιαύτη περιπτώσει έχομεν νέον θετικόν του δικαίου κανόνα, επί του οποίου θα ακολουθήση αύθις η ως άνω εξέλιξις.

Αναντίλεκτος περίπτωσις διαπλάσεως δικαίου ανακύπτει επί των απανταχού της νομοθεσίας ενδεχομένων κενών. Κατά ρητήν του ιδίου νομοθέτου επιταγήν, εις ουδένα δικαστήν επιτρέπεται ν΄ αρνηθή απόφασιν, ουδέ εις διοικητικόν υπάλληλον ν΄ αρνηθή να μετέλθη το δημόσιον αυτού έργον, λόγω ελλείψεως νόμου, αλλ΄ οφείλει εκάτερος να αναπληρώση το χάσμα δι΄ αναλόγου εφαρμογής εκ παρεμφερούς διατάξεως, ή επί τη βάσει των γενικών αρχών του δικαίου. Η αρνησιδικία, ως και η άρνησις εκπληρώσεως καθήκοντος του υπαλλήλου, υπό το πρόσχημα της ασαφείας ή της σιωπής του νόμου, συνεπάγεται αστικάς ευθύνας και ποινικήν έτι δίωξιν (πολ. δικ. 56, 57, ποιν. ν. 480).

Αλλά και οσάκις σχέσις προβλεπομένη τέως υπό νομίμου τινός διατάξεως εμφανίζεται ουσιωδώς εν όλω ή εν μέρει τροποποιημένη ή υπό νέας αγνώστους τω νομοθέτη και ξένας προς το αρχικόν αυτού πνεύμα συνθήκας, παράγεται αύθις κενόν, περίπτωσις καθ΄ ήν το δίκαιον δεν ικανοποιείται δια τυπικής εφαρμογής των ορισμών του κειμένου νόμου, μη θελήσαντος πράγματι να ρυθμίση την τοιαύτην διάφορον σχέσιν.

Και το κοινωνικόν περιβάλλον αποτελεί παράγοντα επιδρώντα σημαντικώτατα επί την αντίληψιν ή την ισχύν του νόμου.

Οι εκτεθέντες δε λόγοι, ου μόνον επιτάσσουσι την αυτοτελή έρευναν των αναφαινομένων σχέσεων και την ρύθμισιν αυτών δια της διαπλάσεως κανόνος δικαίου εκεί, ένθα ο τεθειμένος νόμος σιγά ή ελέγχεται ανεπαρκής, αλλά δύνανται να αγάγωσι και μέχρις αχρηστεύσεως υφισταμένης διατάξεως.

Χαρακτηριστικήν τοιαύτην περίπτωσιν έχομεν εν τη νεωτέρα ακριβώς δικονομική νομοθεσία, την επελθούσαν αργίαν του δι΄ αυτής θεσπιζομένου εκτελεστικού μέσου της αποστολής μηνυτού, πολύ προ της απαλείψεως αυτού κατά την εν έτει 1910 αναθεώρησιν του περί εκτελέσεως τμήματος.

Και εν τω δημοσίω δικαίω ανάλογον συμβαίνει, μηδέ του καταστατικού της χώρας χάρτου παραμένοντος αθίκτου υπό των κοινοβουλευτικών συνηθειών. Ίδιος θεσμός νεωστί εμορφώθη των νομοθετικών διαταγμάτων και της υπό όρους προσωρινής αυτών ισχύος. Τελευταίον δ΄ έτυχον ταύτα και περιωρισμένης τινός ρυθμίσεως δια του άρθρου 77 του Συντάγματος.

Αληθεύει όμως ετέρωθεν ότι εν τω αστικώ δικαίω τα τοιαύτα παραδείγματα τυγχάνουσιν αραιότερα, αποτελούντα οιονεί την εξαίρεσιν. Αι ενοχικαί σχέσεις, τα εμπράγματα δίκαια, από χιλιετηρίδων αναλλοίωτα κατά βάσιν, έχουσι τύχει ρυθμίσεως νομοθετικής σχετικώς παγίας, δυνάμενα να διέπωνται σήμερον ακόμη υπό των διατάξεων του Ρωμ. Δικαίου, αίτινες κατά το πλείστον μετηγγίσθησαν και εις τους νεωτέρους κώδηκας. Το αυτό αναλόγως δύναται να λεχθή και δια τας εμπορικάς σχέσεις.

Τουναντίον εν τη σφαίρα της Διοικήσεως διανοίγεται ευρύτατος ορίζων προς εκδήλωσιν και επικράτησιν των μνημονευθεισών αρχών. Αι έννομοι ενταύθα σχέσεις, πολλαπλαί, ποικιλόμορφοι και ευμετάβλητοι εμφανίζονται εκάστοτε υπό διαφόρους, ευχερώς και συνεχώς εναλλασσομένας περιστάσεις. Πλην δε της οσημέραι εξελίξεως των κατ΄ ιδίαν σχέσεων, και γενικώτερα, εξαιρετικής φύσεως συμβεβηκότα είναι δυνατόν να υπαγορεύσωσι μέτρα εξερχόμενα του πλαισίου της νενομοθετημένης τάξεως, μη δυνάμενα ούτε να ρυθμισθώσιν ούτε να κριθώσι συμφώνως προς ταύτην, ως είναι παρ΄ ημίν τα προσφάτως κατά τας μεγάλας πλημμύρας του τελευταίου χειμώνος επιβληθέντα. Διέξοδος ενταύθα παρέχεται εξ αυτού του περί Συμβουλίου της Επικρατείας οργανικού νόμου, δια του χαρακτηρισμού της τοιαύτης ενεργείας ως «κυβερνητικής» διαφευγούσης τον επί ακυρότητι έλεγχον (άρθρ. 46§γ), ενώ εις άλλας περιστάσεις δεν αποκλείεται ο έλεγχος και όταν η Διοίκησις φαίνεται κατά τύπους τηρήσασα τους νόμους (άρθρ. 47 εδ. 4).

Και οι συμβατικοί ακόμη δεσμοί επί των αστικής φύσεως ενοχών της Διοικήσεως αποβαίνουσι χαλαρώτεροι, επηρεαζόμενοι υπό λόγων εγκειμένων εν τη εννοία της κρατικόν ή άλλον δημόσιον συμφέρον εξυπηρετούσης συμφωνίας.

Η ποικιλία και ρευστότης των διοικητικών σχέσεων παρουσιάζει τέλος πολύ συχνότερα τα θέματα, άτινα ή δεν προβλέπονται όλως ή δεν δύνανται από επόψεως δικαίου να υπαχθώσιν εις τας κειμένας θετικάς διατάξεις και άτινα ή τε Διοίκησις και ο Δικαστής αυτής οφείλουσι να ρυθμίσωσι κατά την κρίσιν των, δίδοντες την προσήκουσαν λύσιν.

Άλλοτε εις τοιαύτας περιστάσεις επί σχέσεων της Διοικήσεως επεκράτει παρά τε τη θεωρία και τη πρακτική η αναγκαστική ούτως ειπείν υπαγωγή αυτών εις τινα των γνωστών εκ του αστικού δικαίου σχέσεων (ως συνιστώντος εν γένει το κοινόν δίκαιον). Την σήμερον όμως η διοικητική νομολογία τείνει εις πλήρη χειραφέτησιν από του κλοιού τούτου, ρυθμίζουσα τας αποφάσεις αυτής επί τη βάσει ευρυτέρας αντιλήψεως περί του δικαίου των κοινωνικών αναγκών και της επιεικείας.

Εάν δε εις κράτη πεπροικισμένα δια νεωτέρων κωδήκων κρίνεται ως ευτύχημα η αποσόβησις της επεκτάσεως των κανόνων αυτών εις τα της Διοικήσεως, κατ΄ ισχυρότερον λόγον επιβάλλεται το αυτό απέναντι του ακραιφνούς αστικού δικαίου των Πανδεκτών και του Αρμενοπούλου.

Το δίκαιον είναι έν και η ισχύς του νόμου η αύτη πάντοτε. Αι ανωτέρω αρχαί υπάρχουσιν εν σπέρματι εις πάντα κανόνα δικαίου, αλλά λαμβάνουσι πολύ μείζονα και ιδιόμορφον ανάπτυξιν, ευρίσκουσαι προσφορώτερα το έδαφος και το περιβάλλον και μη δυσμευόμεναι υπό ρητών κειμένων κατά την άσκησιν και τον έλεγχον της Διοικήσεως.

Γ΄

Η ιδιάζουσα φύσις των διοικητικών σχέσεων εκ τε των ενεχομένων προσώπων (μεταξύ κράτους και ιδιώτου) και της ποικιλίας των αντικειμένων αυτών και ο συνεπόμενος αντίστοιχος χαρακτήρ των προκυπτουσών αμφισβητήσεων ου μόνον επέβαλε την προς τας ανάγκας αυτών συμφωνοτέραν διαμόρφωσιν της διεπούσης τας σχέσεις ταύτας κατ΄ ουσίαν νομοθεσίας, ήτις κατ΄ ανάγκην αποβαίνει πολυσχιδής και προσήκει να χαρακτηρίζηται διά μείζονος ελαστικότητος, αλλ΄ εις τας πλείστας χώρας υπηγόρευσε και ιδιαιτέραν πρόνοιαν περί την απονομήν του δικαίου δια της επί τούτω ιδρύσεως διοικητικής δικαιοδοσίας, διακρινομένης το μεν δι΄ απλουστέρων δικονομικών κανόνων, το δε και κυριώτερον δια της συγκροτήσεως δικαστηρίων, εκ στοιχείων εγγύτερον προς την Διοίκησιν διατελούντων και εμπειροτέρων εις τα κατ΄ αυτήν.

Προκειμένου περί διαφορών, καθ΄ άς ο έτερος των διαδίκων τυγχάνει η Διοίκησις, είναι βέβαιον ότι ο τοιούτος δικαστής είναι και δι΄ αυτήν μάλλον ευπρόσδεκτος, ως οικειότερος και μείζονα εμπνέων αυτή πεποίθησιν λόγω της περί τα διοικητικά εντριβείας, αλλά και δια τον ιδιώτην αντίστοιχον παρέχει εγγύησιν το τελευταίον τούτο προσόν, ασφαλίζον ακριβεστέραν διάγνωσιν του δικαίου αυτού.

Περιττόν δε να λεχθή ότι προορισμός των τοιούτων δικαστών δεν δύναται να θεωρηθή όπως κλίνωσι μεροληπτικώς την πλάστιγγα υπέρ της Διοικήσεως. Αντιθέτως, ως αμέσως ρηθήσεται, από της θέσεως αυτών διευκολύνεται μάλλον η προς τον πολίτην επιείκεια. Ενισχύει δε την εμπιστοσύνην και ο τρόπος της συγκροτήσεως των εν λόγω δικαστηρίων.

Κατά βάσιν επιζητείται η ανάθεσις της κρίσεως των διοικητικών διαφορών εις όργανα άλλα παρά τα ασκούντα την Διοίκησιν, παρέχοντα δε πραγματικάς εγγυήσεις ικανότητος και ανεξαρτησίας, ώστε να μην επιτρέπηται να λεχθή ότι ο διοικητής είναι διάδικος και δικαστής εν τη ιδία αυτού υποθέσει. Υπό την επήρειαν των σκέψεων τούτων ενδείκνυται εντελής χωρισμός της ονομαζομένης ενεργού διοικήσεως (administration active) από της ελεγχούσης τας αμφισβητήσεις (administration contentieuse, juridiction administrative).

Οι τοιούτοι δικασταί, λαμβανόμενοι εκ προσώπων πεπειραμένων τα της Διοικήσεως, παρουσιάζουσιν ένθεν μεν τα εφόδια της αρμοδιότητος και των ειδικών γνώσεων, ένθεν δε και πάντα τα εχέγγυα των τακτικών δικαστηρίων, πλην μόνης της ισοβιότητος, ως προς την έλλειψιν όμως της οποίας παρατηρείται ότι υπό το κράτος της ελευθερίας της συζητήσεως δεν θα ήτο ευκόλως ανεκτή κατάχρησις υπό της εκτελεστικής εξουσίας. Εν Ελλάδι το μειονέκτημα τούτο περιστέλλεται εις το ελάχιστον, καθόσον έχομεν ήδη συνταγματικώς εξησφαλισμένην την μονιμότητα των διοικητικών εν γένει υπαλλήλων (άρα και των διοικητικών δικαστών), οι Σύμβουλοι δε της Επικρατείας κατέστησαν ισόβιοι. Αλλά δυστυχώς πόρρω απέχομεν οιουδήποτε συστήματος συγκροτήσεως και οργανώσεως των κατωτέρων διοικητικών δικαστηρίων, όπερ πρέπει βεβαίως να αποτελέση ολοκλήρωσιν του γενομένου, σημαντικωτάτου μεν, αλλά πρώτου μόνον βήματος δια της συστάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, να συμπληρωθή δε το έργον και δια της ανακαθάρσεως και τακτοποιήσεως της διοικητικής νομοθεσίας.

Είναι άρα και το στοιχείον τούτο εις επί πλέον παράγων ελευθεριωτέρας κινήσεως της διοικητικής δικαιοσύνης εις τας κρίσεις αυτής.

Αλλά και δια του τρόπου της οργανώσεως των δικαστηρίων τούτων, της απλουστέρας και αυτεπαγγέλτου διαδικασίας και επί πάσι της απονεμονένης εις αυτά ισχυροτέρας της των κοινών δικαστηρίων δικαιοδοτικής δυνάμεως, επιτυγχάνεται ανωτέρα προστασία του πολίτου, τοσούτω μάλλον επιβεβλημένη και αναγκαία, καθόσον ευρίσκεται ούτος εν αντιδικία προς τον όγκον της διοικητικής εξουσίας .

Δια την ακρίβειαν δέον έτι να προστεθή ότι η διοικητική δικαιοδοσία δεν συμπίπτει απολύτως, ουδέ περιλαμβάνει το σύνολον των διοικητικών διαφορών. Μέρος αυτών, ουχί ασήμαντον, ου μόνον μέχρις αποπληρώσεως της σχετικής νομοθεσίας, ως παρ΄ ημίν, αλλά και εκεί ένθα ο θεσμός έλαβε την τελειοτέραν ανάπτυξιν, καταλείπεται εις τα τακτικά δικαστήρια (εν Γαλλία π.χ. τα των εμμέσων φόρων), ενώ έτεροι έννομοι σχέσεις κατά βάσιν φέρουσαι χαρακτήρα αστικού δικαίου, ως εξυπηρετούσαι όμως ανάγκας ή σκοπούς κρατικούς, υποβάλλονται εις ειδικάς διοικητικάς δικαιοδοσίας (οίον συμβάσεις δημοσίων έργων).

Εκείνο όμως όπερ χαρακτηρίζει κατ΄ εξοχήν και εξυπηρετεί κυριώτατα κατ΄ ουσίαν την διοικητικήν δικαιοσύνην είναι η εντελής αυτής χειραφέτησις από των κανόνων του αστικού δικαίου και του παρά τοις πολιτικοίς δικαστηρίοις κρατούντος ερμηνευτικού συστήματος, η αυτοτελής και από της απόψεως της νομιμότητος έρευνα των διοικητικών διαφορών και η όσον ένεστιν ελευθέρα και απεριόριστος εκδήλωσις των προεκτεθεισών υγιών αρχών ως προς την εξεύρεσιν ή τον καθορισμόν των εφαρμοστέων κανόνων του δικαίου.

Υπό την έννοιαν ταύτην περί της διοικητικής νομολογίας ειδικώς λέγεται ότι αποβαίνει δημιουργική δικαίου, ουχί αντιποιουμένη βεβαίως το έργον του νομοθέτου, αλλά εν τη ενεργώ απονομή του δικαίου και ασκούσα καλώς εννοούμενα δικαστικά καθήκοντα, ανεξαρτήτως δε του τυχαίου επακολουθήματος, ότι πολλάκις επέρχεται η νομοθετική εξουσία περιβάλλουσα και δια του κύρους αυτής τας εν τη πράξει κατισχυούσας λύσεις.

Παραλληλίζεται η τοιαύτη πρακτική προς το έργον του ρωμαίου πραίτωρος, όστις δικαιοδοτών επηγγέλλετο κατά τας περιστάσεις είτε την ανελλιπή εφαρμογή του κειμένου (πολιτικού) δικαίου, είτε συμπλήρωσιν των εν αυτώ κενών, είτε και την διόρθωσιν αυτού, εφ ω το πραιτώριον νόμιμον χαρακτηρίζεται παλαιόθεν –«ζώσα φωνή του πολιτικού» (ν. 7§1, ν. 8 Πανδ. 1.1, Βασ. Β΄ α΄ 8) και η εν τη σημερινή Διοικήσει αντίστοιχος δικαιοδοσία αποκαλείται «pouvoirs prétoriens». Η διαφορά συνίσταται εν τούτω, ότι ο νεώτερος πραίτωρ –διοικητικός δικαστής δεν εξαγγέλλει δια προγράμματος εκ των προτέρων, αλλ΄ εκδηλοί εν τη πράξει δια σταθεράς αλληλουχίας αποφάσεων του εφαρμοζομένους παρ΄ αυτού κανόνας, υπό την αυτήν απαραλλάκτως ουσιαστικήν περί δικαίου αντίληψιν.

Η πραιτωρική αύτη εξουσία άλλως τε, καθά προείρηται, δεν πρέπει να θεωρήται αλλοτρία και προς τα τακτικά δικαστήρια, αναπτύσσεται όμως πολύ πλέον παρά τη διοικητική δικαιοδοσία, παρά τη οποία συνδυάζεται έτι και προς άσκησιν του τη Διοικήσει ανήκοντος κανονιστικού δικαιώματος (πρβλ. Hauriou έκδ. 10 εν υποσημ. σελ. 891-2 και εκδ. 7 σελ. 959-962).

Μέχρι τινός δεν δύναται να παροραθή ότι η κατά την απονομή του κοινού δικαίου πανθομολογουμένη στενωτέρα προσήλωσις εις τα κείμενα των νόμων υπάρχει εν μέτρω ίσως ουχί σμικρώ, απότοκος και μακράς έξεως, ήτις, συντρεχούσης της σχετικής αρτιότητος και σταθερότητος της αστυκής νομοθεσίας, εδημιούργησε τοιαύτην παράδοσιν μεταξύ των εφαρμοστών αυτής δικαστικών λειτουργών αρεσκομένων εις αποφθέγματα δογματικά, οία τα «dura lex sed lex». Ενώ η αντίθετος εξέλιξις ισχυρότερον εκ της φύσεως των σχέσεων και της ανάγκης των πραγμάτων επηρεασθείσα, απηλλαγμένη των θετικών διατάξεων του αστικού δικαίου, υποστηριζομένη δε δια της πλείονος ελαστικότητος και των θεμιτών παραχωρήσεων των διοικητικών δικαστηρίων, έφθασε να αποτελή χαρακτηριστικόν γνώρισμα της διοικητικής δικαιοσύνης και να ιδρύση ως προς ταύτην την εναντίαν παράδοσιν. Εκείνο, όπερ θα ελογίζετο ως εξαίρεσις παρά τη τακτική δικαιοσύνη, απετέλεσεν ενταύθα τον κανόνα.

Τοιαύτη δ΄ είναι η εντύπωσις ώστε εν επιλόγω, ως διακριτικόν των δύο δικαιοδοσιών αναγορεύεται, ότι το μεν Ακυρωτικόν είναι αυστηρώς υποτεγαγμένον εις τον νόμον, η αποστολή του είναι να εξασφαλίση τον απόλυτον σεβασμόν της νομοθετικής βουλήσεως, αποκλειομένου παντός άλλου ρόλου, το δε Συμβούλιον της Επικρατείας, ως δικαστής επί υπερβάσει εξουσίας αποφαινόμενον, δεσπόζει αυτό του κανόνος του δικαίου και έστιν ότε δημιουργεί αυτόν (domine la règle de droit et parfois la crée). Ούτω κατεσκευάσθη εν Γαλλία ολόκληρος η θεωρία της καταχρήσεως της εξουσίας και αι συναφείς αυτή της πλάνης περί το δίκαιον ή περί τα γεγονότα (Alibert σελ. 32-3, 278 επ., 284 επ.). Αλλά και εις τας κατ΄ ιδίαν περιπτώσεις η αυτή τηρείται βάσις.

Ως λέγει ο Appleton (§240 σελ. 449): «η ανωτέρα διοικητική δικαιοδοσία. . . όταν ο νόμος δεν αποφαίνεται, δημιουργεί αυτή το δίκαιον, το δημιουργεί διότι ο κόσμος δεν ειμπορεί να μένη χωρίς νόμον, και επίσης διότι αποτελούσα μέρος της Διοικήσεως, ασκεί δυνάμει (virtuellement), εις τα ενδιαφέροντα την πολιτείαν πράγματα, είδος κανονιστικής εξουσίας. . . Η δικαιοδοσία αύτη δημιουργεί το δίκαιον, συνδυάζουσα τους θεμελιώδεις κανόνας οίτινες διέπουσι την λειτουργίαν των δημοσίων υπηρεσιών και τους κανόνας της επιεικείας, οίτινες δέον να πρυτανεύωσιν εις τας σχέσεις των δημοσίων Διοικήσεων μετά την διοικουμένων. Ελευθερωθείσα από τας πέδας των κειμένων του ιδιωτικού δικαίου, μη εφαρμοζομένων εν γένει εις τας εννόμους σχέσεις του δημοσίου δικαίου, ποιείται εν τούτοις προς τους ιδιώτας πάσας τας παραχωρήσεις επιεικείας, τας συμβιβαζομένας προς την ομαλήν πορείαν της υπηρεσίας και δύναται έτι να ωθήση ταύτας περαιτέρω αφ΄ όσον θα έπραττεν αστικός τις νόμος. Ορμωμένη εκ της Διοικήσεως δύναται, τω όντι οσάκις η επιείκεια απαιτεί, να κάμη εγκατάλειψιν προνομίων τινών της εξουσίας, να εκχωρήση προς τους ιδιώτας δικαιώματα, να χορηγήση αποζημιώσεις, των οποίων μάτην θα ανεζήτει τις την πηγήν εις ρητόν κείμενον του νόμου».

Δ΄

Εις το Συμβούλιον της Επικρατείας, τασσόμενον επί κορυφής της οικείας ιεραρχίας, ανατίθεται πολλαπλή άσκησις διοικητικής δικαιοδοσίας, είτε εις πρώτον και τελευταίον βαθμόν, είτε ως δευτεροβαθμίου δικαστηρίου, είτε κατ΄ αναίρεσιν ως απλού Ακυρωτικού. Αι δικαιοδοσίαι αύται διατυπούνται κατ΄ αρχήν εν τε τω Συντάγματι και τω νόμω 3713, τιθεμένης και βάσεως προς επέκτασιν των δύο πρώτων κατηγοριών δια κανονιστικών διαταγμάτων (άρθρ. 43), περί ου θέματος γίνεται ήδη προπαρασκευαστική εργασία εν τω Συμβουλίω.

Δια τας αιτήσεις αναιρέσεως, αποκλειστικώς αρμόδιον εξ αυτού του Συντάγματος καθίσταται το Συμβούλιον Επικρατείας. Στερούμεθα όμως αντιστοίχων νομίμων διατάξεων εισαγουσών το ένδικον μέσον εις τας κατ΄ ιδίαν διοικητικάς αποφάσεις. Εν Γαλλία κατέληξαν εις τον γενικόν κανόνα της παροχής τούτου κατά πασών των υπό των διοικητικών δικαστηρίων εκδιδομένων τελεσιδίκων αποφάσεων των μη υπαγομένων κατ΄ έφεσιν εις το Συμβούλιον της Επικρατείας. Δια να τύχη άρα εφαρμογής, ως είναι πρέπον, η Συνταγματική διάταξις και μη στερώνται οι πολίται ουσιώδους προστασίας, αποσκοπούσης εις ουδέν άλλον ή την παραφυλακήν του νόμου, ενδείκνυται αναντιρρήτως νομοθετική πρόνοια προς την κατεύθυνσιν ταύτην. Το ένδικον μέσον της αναιρέσεως, στρεφόμενον κατά των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων είται αυτό τούτο όπερ ο Άρειος Πάγος ασκεί ως προς τας δικαστικάς αποφάσεις, συνεπαγόμενον δια λόγους νομικούς την ανατροπήν της προσβαλλομένης αποφάσεως μεταξύ των διαδίκων.

Επέκεινα όμως της κανονιστικής ταύτης, δικαστικής κυρίως φύσεως, δικαιοδοσίας, εις το Συμβούλιον της Επικρατείας απονέμεται και αυτοτελής εξαιρετική δικαιοδοσία, εξικνουμένη πέραν του συνήθους μέτρου απλής δικαστικής προστασίας και μεμονωμένης ικανοποιήσεως επιμάχου δικαίου, εισχωρούσα βαθύτερον εις θεμελιώδη έλεγχον της νομιμότητος των πράξεως της Διοικήσεως, δια του επί τούτω ιδρυομένου γενικού ενδίκου μέσου της επί ακυρώσει αιτήσεως, όπερ έχει ως άμεσον μεν αντικείμενον ελέγχου αυτήν ταύτην την διοικητικήν πράξιν αποτέλεσμα δ΄ εν περιπτώσει αποδοχής, απόλυτον ταύτης κατάργησιν έναντι πάντων. Η ελευθερωτέρα δ΄ ερμηνεία ενταύθα φθάνει, κατά τε τα αλλαχού επικρατήσαντα και κατά ρητήν διάταξιν του ημετέρου νόμου, μέχρις εκζητήσεως της εσωτερικής ειλικρινείας της Διοικήσεως, ής πλήττεται η ενέργεια δι΄ ακυρότητος και όταν φέρη κατ΄ επίφασιν πάντα τα στοιχεία της νομιμότητος, επιδιώκει όμως την εξυπηρέτησιν σκοπού αλλοίου, παρά τον δι΄ όν ενομοθετήθη (άρθρ. 47 εδ. 4).

Κατά τον Dareste (De la justice administrative en France, conclusion σελ. 677 επ.) «η διοικητική δικαιοσύνη είναι ασφαλώς η μάλλον τελεσφόρος εγγύησις, ήτις δύναται να δοθή εις τον διοικούμενον κατά του διοικούντος. . . Η αποστολή αυτής δεν είναι να υπεκφύγη αλλά να εφαρμόση τον νόμον. ελέγχει την Διοίκησιν πολύ πλειότερον αφ΄ ότι εξυπηρετεί αυτήν». Εις ά προσθέτει ο Aucoc (Le Conseil d΄ Etat avant et depuis 1789, σελ. 164) «. . . την εξυπηρετεί δε κατά τρόπον επωφελέστατον εις το δημόσιον συμφέρον και εις τα ιδιωτικά δίκαια, δι΄ ελέγχου, εν τω οποίω φιλοτιμείται να συνενοί τα φώτα, την μετριοπάθειαν και την ανεξαρτησίαν».

Θα είμεθα ευτυχείς να ακούσωμεν το αυτό επαναλαμβανόμενον και δια την Ελληνικήν Διοικητικήν Δικαιοσύνην.

Ούτω το έργον του Συμβουλίου της Επικρατείας συμπληρούται αρμονικώς. Παρά το προληπτικόν της εννόμου καταρτίσεως των κανονιστικών διαταγμάτων συνακολουθεί απονομή της διοικητικής δικαιοσύνης και ιδιαιτέρως η επαγρύπνησις και ο έλεγχος των πράξεων της Διοικήσεως εν γενικωτάτη μορφή, απτόμενος και της ουσίας και υπό προέχον γνώρισμα την κατά τα ανωτέρω διάπλασιν του εφαρμοστέου κανόνος δικαίου.

Λεπτομερής ανάλυσις των επί ταις προεκτεθείσαις βάσεσιν αναπτυσσομένων πολλαπλών θεμελιωδών πορισμάτων και των έτι ποικιλωτέρων εν τη πράξει εφαρμογών δεν είναι της παρούσης ώρας.

Ολοκλήρους τόμους πληρούσι σοφών συγγραφών και εμπεριστατωμένων αποφάσεων, αίτινες θα αποτελέσωσι και δι΄ ημάς φωτεινότατον γνώμονα εν τη αρχομένη σταδιοδρομία του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Ο Έλλην νομοθέτης, καθ΄ ό μεταγενέστερος, επωφελήθη, ως εικός, της αλλαχού επιπόνως συντελεσθείσης εξελίξεως, διατυπώσας τα εκ ταύτης κεκτημένα ήδη διδάγματα εις γενικάς οργανικάς διατάξεις, ώστε δεν ευρισκόμεθα εις την ανάγκην να επαναλάβωμεν την τοιαύτην εκ βάθρων δημιουργίαν. Απομένει όμως το στάδιον της επί μέρους εφαρμογής και της περαιτέρω αναπτύξεως των του θεσμού.

Επί πάσιν εννοείται ότι δεν θα παύσωμεν έχοντες προ οφθαλμών και τας ιδιαιτέρας παρ΄ ημίν συνθήκας. Επί παραδείγματι το εν Γαλλία στασιαζόμενον, εν τη πράξει δε αρνητικώς μέχρι τούδε λυόμενον ζήτημα, αν είναι δεκτή ακύρωσις διατάγματος ή άλλης διοικητικής πράξεως ως στηριχθείσης επί νόμου αντισυνταγματικού, δέον εν Ελλάδι να τύχη αδιστάκτου καταφατικής απαντήσεως, συμφώνως προς την ανέκαθεν παρ΄ ημίν υπερισχύσασαν και προσφάτως δι΄ ερμηνευτικής δηλώσεως υπό το άρθρ. 5 του Συντάγματος επιρρωσθείσαν εκδοχήν της ερεύνης της συνταγματικότητος του νόμου παρά των καλουμένων εις την εφαρμογήν αυτού υπαλλήλων, όχι μόνον των δικαστικών, αλλά και των διοικητικών και παντός πολίτου .

Κατά τα λοιπά προτιμητέον ν΄ αφήσωμεν όπως λαλήσωσιν εν καιρώ αι εκδοθησόμεναι αποφάσεις του ημετέρου Συμβουλίου της Επικρατείας.

Ε΄

Το τελευταίον καθήκον του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι η περιφρούρησις της κατά το Σύνταγμα μονιμότητος των διοικητικών εν γένει υπαλλήλων, δια της καθιερουμένης πλήρους δικαιοδοσίας του Συμβουλίου εν δευτέρω βαθμώ επί πάσης αποφάσεως αφορώσης απόλυσιν ή υποβιβασμόν υπαλλήλου. Επί πλεόν εννοείται ότι τα δίκαια των υπαλλήλων και κατά τας λοιπάς περιπτώσεις ενδεχομένως προστατεύονται δια της διοικητικής δικαιοδοσίας και του γενικού ενδίκου μέσου της αιτήσεως ακυρώσεως.

Υπό το ανωτέρω πνεύμα ανενδότως εργαζόμενοι εις πάντας τους νενομοθετημένους κλάδους της δράσεως του Συμβουλίου, ελπίζομεν ότι θα δυνηθώμεν να αναγάγωμεν και να τηρήσωμεν το Ελληνικόν Συμβούλιον της Επικρατείας εις την εμπρέπουσαν περιωπήν, ικανοποιούντες τας μεγάλας όσω και ευλόγους προσδοκίας, άς η Πολιτεία επ΄ αυτού εστήριξεν. Ουδεμία άλλως τε επιτρέπεται αμφιβολία ότι εις τας προσπαθείας ταύτας έχομεν εξησφαλισμένην, ημείς τε και οι μεθ΄ ημάς, την αμέριστον αρωγήν και ενίσχυσιν πάσης Ελληνικής Κυβερνήσεως.